BRASÍLIA - Confirmado esta semana pelo presidente Jair Bolsonaro no cargo em um eventual segundo mandato, o ministro da Economia, Paulo Guedes, quer uma mudança no arcabouço fiscal brasileiro para corrigir o que classifica de erros no desenho do teto de gastos. Já a equipe de Lula quer conseguir espaço para aumentar os investimentos e reforçar as políticas públicas e programas de governo que tem acenado ao longo da campanha com um novo arcabouço mais “flexível”.
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Guedes
Guedes defende uma regra de controle das despesas e tem insistido na avaliação de que o “espírito do teto de gastos”, criado no governo Michel Temer, é bom para a economia, embora considere que a regra tenha sido mal construída. Para ele, numa nova tendência, a referência da dívida pública é o que “traduz” sustentabilidade fiscal.
Com duas propostas na mesa, do Tesouro Nacional e da Secretaria de Política Econômica (SPE), Guedes pretende adaptar os dois modelos na diretriz que ele traçou e que considera a incorporação de ferramentas adicionais para reduzir a dívida pública e garantir uma melhora das contas públicas, como privatizações, desinvestimentos e o que chama de “despelada dos bancos públicos”. Por isso, a briga travada para que o BNDES devolva R$ 90 bilhões de empréstimos do Tesouro feitos ao banco público no passado.
Com esse retorno dos recursos do Tesouro e novas ferramentas, a dívida pode cair mais rápido e abrir espaço para um crescimento das despesas acima da inflação. Na proposta do Tesouro, a despesa poderá crescer acima da inflação a depender do nível de endividamento. Há uma bonificação de 0,5 ponto porcentual em caso de esforço fiscal maior, o equivalente a R$ 8 bilhões. Num cenário de dívida líquida em queda, as despesas poderão crescer acima da inflação entre 0,5% e 2%. O ponto de referência é a dívida líquida de 55%. Já com cenário com dívida em alta, o crescimento real varia de 0% a 1%.
A proposta da SPE é bem complexa e permite o crescimento real das despesas vinculado ao PIB. O tamanho desse aumento dependerá do nível de endividamento. As despesas poderão crescer acima da inflação de forma permanente se o PIB crescer mais do 1%. Em períodos de recessão, poderá haver uma expansão temporária das despesas no mesmo tamanho da queda do PIB. Se o PIB crescer entre 0% e 1%, o teto não tem crescimento real. Um dos pontos apontados pelos técnicos é de que não haveria incentivo para aumento da carga tributária.
A proposta da SPE incorpora o desenho do novo arcabouço fiscal à vontade do ministro de acelerar as privatizações. A proposta autoriza que privatizações, concessões e reformas estruturais que economizem recursos possam elevar as despesas de forma temporária. Esses gastos extras seriam direcionados para investimentos (25%) e programas sociais de transferências de renda (25%). Os 50% restantes ficariam para o abatimento da dívida pública.
Por trás dessa proposta, está a visão de que o reforço dos investimentos no curto favorece o apoio da classe política, que vai votar a mudança. Entre as ressalvas à proposta da SPE, está o risco dessa vinculação de recursos de privatização acabar diminuindo espaço para melhor alocação do gasto no futuro.
Lula
As prioridades da equipe de Lula são as áreas social, educação, saúde e ciência e tecnologia, além de investimentos em projetos que sejam capazes de impulsionar o crescimento da economia. É o caso da volta do Minha Casa Minha Vida, programa habitacional dos governos do PT que tem recebido atenção especial de Lula nos eventos da campanha.
Lula já disse e repetiu que quer reforçar o regime de resultados primários no novo arcabouço fiscal e para isso tem dito que fará superávits dentro de uma condução responsável das contas públicas, caso eleito.
Essa é a proposta que ele tem mais simpatia, que conta também com um modelo de meta fiscal de resultado primário mais flexível com fixação de “bandas” com metas variáveis conforme o ciclo econômico. Na prática, esse tipo de regra se assemelha às chamadas metas de resultado fiscal ajustado ao ciclo econômico (conhecido como resultado estrutural). Em caso de desaceleração da economia e redução da arrecadação, poderia haver aumento de gastos como medida anticíclica. Outra opção é o desconto de investimentos prioritários e estimuladores do crescimento da meta.
Com a ampla articulação política que está sendo formada no segundo turno, Lula está sendo pressionado a caminhar para o centro com a definição de uma regra fiscal que preveja controle de despesas. A nova aliada, senadora Simone Tebet (MDB-MS), terceira colocada nas eleições, defendeu a definição de uma âncora fiscal.
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Uma outra ala da campanha defende que o mais factível seria a combinação de regra de gasto com crescimento real, com alguma canalização para determinados gastos, evitando a captura clientelista dos recursos públicos. Essa regra atuaria em conjunto com uma meta de primário flexível para acomodar o limite de gasto mesmo que a receita do governo seja frustrada num cenário de maior dificuldade da economia. Essa ala avalia que uma regra de gastos será necessária para que os agentes econômicos possam botar na ponta do lápis uma trajetória de sustentabilidade fiscal e angariar credibilidade.
A ideia é que a regra de gasto induza despesas com efeitos “multiplicadores” na economia e ajude a estabilizar a economia, tendo a dívida como referência, e não como meta. O resultado fiscal flexível evitaria o bloqueio de despesas, como ocorre hoje. O que a equipe do ex-presidente espera é um avanço para planejar melhor as políticas públicas, que já teriam seus limites conhecidos na lei orçamentária.
Paralelamente, a equipe discute uma um licença para gastar (waiver) em 2023, enquanto a nova regra fiscal não estiver aprovada. Os números variam entre R$ 100 bilhões e R$ 200 bilhões, mas um levantamento das promessas de campanha do ex-presidente com despesas postergadas pelo governo Bolsonaro para o ano que vem já aponta uma necessidade de R$ 150 bilhões para permitir o aumento de R$ 25 bilhões em investimentos. As propostas pressupõem um ajuste mais gradual das contas públicas.
Propostas
As campanhas de Lula e Bolsonaro já têm suas propostas para substituir o teto de gastos. É pacificado que a regra que segura os gastos públicos será revista independentemente de quem vencer a disputa. Ao todo são quatro propostas, que têm um denominador comum: permitir o crescimento das despesas acima da inflação, o que hoje é proibido. No que se diferem, a equipe de Bolsonaro trabalha para atrelar a nova regra ao endividamento, enquanto a de Lula estuda retomar o superávit primário como o balizador das contas públicas. Entenda, abaixo, em detalhes cada regra.
BOLSONARO - Proposta do Tesouro
Qual o foco?
Controle de endividamento por meio de regra de despesa.
Qual o indicador de referência?
Dívida líquida do governo geral.
Como funciona?
A despesa poderá crescer acima da inflação a depender do nível de endividamento. Há uma bonificação em caso de esforço fiscal maior do governante de plantão.
Como se aplica?
A taxa de crescimento real máxima das despesas por dois anos estará limitada a:
** Cenário com dívida líquida em alta:
Acima de 55% -> 0%
Entre 45% e 55% -> 0,5%
Abaixo de 45% -> 1%
** Cenário com dívida líquida em queda
Acima de 55% -> 0,5%
Entre 45% e 55% -> 1%
Abaixo de 45% -> 2%
** Bônus
No caso de superávit (contas no azul) e melhora do resultado primário (receitas menos despesas sem levar em conta o gasto com juros) médio dos últimos dois anos, as despesas poderão crescer mais 0,5 ponto porcentual (R$ 8 bilhões).
Quando se aplica?
Uma PEC precisa ser aprovada. Em 2023, primeiro ano de mandato, o presidente define a taxa de crescimento de 2024 e 2025.
BOLSONARO - Proposta da SPE (Secretaria de Política Econômica)
Qual o foco?
Permite o crescimento real das despesas vinculado ao PIB. O tamanho desse aumento dependerá do nível de endividamento.
Qual o indicador de referência?
Dívida Bruta e PIB
Como funciona?
As despesas poderão crescer acima da inflação de forma permanente se o PIB crescer mais do 1%. Em períodos de recessão, poderá haver uma expansão temporária das despesas no mesmo tamanho da queda do PIB. Se o PIB crescer entre 0% e 1%, o teto não tem crescimento acima.
Como se aplica?
** Dívida bruta abaixo de 60% do PIB
O crescimento do teto acima da inflação será um ponto percentual menor do que o crescimento do PIB do ano anterior.
** Dívida pública entre 60% e 80% do PIB
O mecanismo de crescimento real do teto só ocorre depois da evolução de 2% do PIB.
** Dívida acima de 80% do PIB
O crescimento real do teto só ocorre se a economia estiver em recessão.
Quando se aplica?
Se aprovada este ano, poderá entrar em vigor em 2023 permitindo uma expansão de gastos das despesas no primeiro ano do governo. Uma PEC precisa ser aprovada.
Qual a relação com as privatizações?
Autoriza que privatizações, concessões e reformas estruturais que economizem recursos possam elevar as despesas de forma temporária e parcelada. Esses recursos serão destinados a investimentos (25%), programas sociais de transferências de renda (25%) e abatimento de dívida (50%).
LULA - Proposta de retorno aos superávits
Qual é o foco?
Modernizar a regra de resultado primário (despesas menos receitas, exceto gastos com juros da dívida) para a busca de superávit (fechar as contas no azul). O teto de gastos é revogado e não há uma regra nova de controle das despesas.
Como funciona?
O retorno do regime de superávits primários adotado no governo Lula (2003-2010) passa a ser a principal âncora fiscal do País.
Como se aplica?
O resultado primário seria mais flexível com fixação de “bandas” com metas variáveis conforme o ciclo econômico. Na prática, esse tipo de regra se assemelha às chamadas metas de resultado fiscal ajustado ao ciclo econômico (conhecido como resultado estrutural). Em caso de desaceleração da economia e redução da arrecadação, poderia haver aumento de gastos como medida anticíclica (ou seja, ser propulsor da atividade). Outra opção é o desconto de investimentos prioritários e estimuladores do crescimento da meta.
Quando se aplica?
A ideia é aprovar a mudança do arcabouço fiscal ao longo de 2023 combinada com uma licença (“waiver”) para ampliar os gastos no ano que vem destinados à continuidade programas e políticas públicas, como o Auxílio Brasil de R$ 600, que não cabe no orçamento com a regra atual de teto de gasto. Uma PEC teria que ser aprovada.
LULA - Proposta de regra de gastos combinada com primário flexível
Qual é o foco?
Combinar uma regra de controle dos gastos com uma meta de superávit flexível que possa mostrar uma trajetória de sustentabilidade da dívida aos agentes econômicos.
Como funciona?
Uma regra que defina o limite das despesas para os próximos anos. Mas abre espaço para um crescimento real (acima da inflação) das despesas. Uma das possibilidades é atrelar o crescimento das despesas à evolução do PIB. A meta de primário flexível permitiria acomodar o limite de gasto a um cenário de frustração de receita do governo.
Como se aplica?
O crescimento real das despesas permitiria a canalização para determinados gastos prioritários, como investimentos em infraestrutura e habitação popular, evitando a captura clientelista dos recursos do governo. A dívida pública é referência e não uma meta.
Quando se aplica?
A ideia é aprovar a mudança do arcabouço fiscal ao longo de 2023 combinada com uma licença (waiver) para ampliar os gastos no ano que vem destinados à continuidade programas e políticas públicas, como o Auxílio Brasil de R$ 600, que não cabe no orçamento com a regra atual de teto de gasto. Uma PEC teria que ser aprovada.