BRASÍLIA - O pesquisador do Insper Marcos Mendes chama a atenção para uma prática fiscal que, segundo ele, vem ganhando força desde a pandemia: o uso de fundos garantidores para financiar políticas públicas fora do Orçamento, sem que esse dinheiro retorne aos cofres públicos.
Trata-se, de acordo com Mendes, de uma espécie de “Orçamento paralelo”, uma vez que o impacto fiscal desse gasto é sentido apenas uma vez, quando o governo faz o aporte no fundo. Depois, esse dinheiro acaba tendo outros tipos de utilização, e seu uso é prorrogado de forma indefinida.
O termo é refutado pelo Tesouro Nacional, que afirma que o raciocínio “está equivocado” e que “todos os aportes nesses fundos ocorreram e ocorrem como despesa primária na sua integralidade, não sendo cabível qualquer consideração quanto à não execução orçamentária desses valores”.
Mendes pondera, porém, que os aportes impactam o resultado primário apenas na transferência inicial, quando o dinheiro sai do Tesouro. “Depois, o resultado primário negativo fica para trás, e governo e Congresso ficam ‘brincando’ com esse dinheiro aqui fora”, afirma o pesquisador. Tudo se passa, destaca ele, como se a realocação dos recursos não tivesse custo fiscal.
“Não é correto dizer que não tem custo porque se trata de fundo privado que está fora do Orçamento. Esse dinheiro veio do Tesouro e deveria voltar para o Tesouro”, afirma Mendes. “Estabeleceu-se essa prática, de se criar fundos fora do Orçamento, para poder ficar manejando verbas sem as amarras fiscais”, destaca.
O mecanismo para o qual Mendes chama a atenção funciona da seguinte maneira: o governo aporta dinheiro em um fundo garantidor, que, como o nome diz, tem o objetivo de garantir operações de crédito. Esses valores, que saem do Tesouro, geralmente têm um prazo definido em lei para retornar aos cofres públicos. O que ocorre é que esse prazo, em algumas ocasiões, acaba sendo postergado com o aval do Congresso.
Com isso, políticas criadas durante um cenário específico - como a pandemia, por exemplo - são prorrogadas indefinidamente com o uso desse dinheiro.
Nesse meio tempo, o governo vai criando novas atribuições a esses fundos, como garantir operações para renegociação de dívidas no âmbito do Programa Desenrola. Ou então permitir que as verbas não utilizadas nas garantias sejam repassadas a uma política educacional voltada a alunos do ensino médio. Dessa forma, aponta o pesquisador, o dinheiro ficaria circulando fora do Orçamento.
Fundos somam R$ 77 bi em participação da União
Atualmente, há dez fundos desse tipo (veja tabela abaixo), os quais têm natureza privada, mas são administrados pelos bancos públicos. No total, eles somam R$ 77 bilhões em participação da União, segundo os dados mais recentes, compilados pelo governo na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2025.
As finalidades são as mais diversas: garantir empréstimos mais baratos a micro e pequenas empresas; dar suporte a programas de renegociação de dívidas de pessoas físicas e jurídicas; e, indiretamente, até ajudar a financiar bolsas a estudantes de baixa renda do ensino médio, por meio do programa Pé-de-Meia.
Isso porque a política educacional é financiada por meio de um fundo privado administrado pela Caixa Econômica Federal, que, por lei, pode receber recursos não utilizados por determinados fundos garantidores.
Um mecanismo orçamentário visto como perigoso por Mendes. “É um programa social que deveria estar dentro do Orçamento, como qualquer outra despesa social, e não ser operado por fora, com recursos apartados em um fundo.”
Questionado pela reportagem, o Tesouro Nacional afirmou que os fundos garantidores “servem para garantir uma operação de crédito, e todos continuam servindo para tal propósito”. Não houve uma resposta específica, porém, em relação à sistemática do Pé-de-Meia. “Não há sentido, portanto, em criar controvérsias em relação ao uso de tais recursos dentro das regras vigentes”, diz a nota da secretaria do Ministério da Fazenda.
Outros usos, porém, vêm sendo frequentemente cogitados a esses fundos dentro do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), como, por exemplo, socorrer empresas aéreas ou garantir gastos de pequenas e médias empresas com o cartão de crédito fornecido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Aportes ligados ao Rio Grande do Sul
A iniciativa mais recente está ligada à retomada dos pequenos negócios afetados pela tragédia climática no Rio Grande do Sul, por meio de financiamentos mais acessíveis.
“O mecanismo de fundo garantidor para alavancar operações de crédito em momento de calamidade se revelou bem-sucedido na pandemia. Portanto, faz sentido repeti-lo agora (no caso do RS)”, avalia Mendes. Mas alerta: “Há, contudo, o risco de se repetir o passado e se mudar a legislação para deixar o dinheiro no fundo, para financiar operações futuras, sem qualquer relação com a catástrofe”.
A Medida Provisória editada pelo governo federal com foco no enfrentamento da catástrofe gaúcha previu R$ 4,5 bilhões em aportes no FGO Pronampe, administrado pelo Banco do Brasil, e outros R$ 500 milhões direcionados ao FGI-PEAC, operado pelo BNDES.
Ambos têm o objetivo de garantir empréstimos direcionados a micro, pequenos e médios empresários. No caso de inadimplência, os fundos são acionados e honram parte das perdas, reduzindo o risco das instituições financeiras, que passam a emprestar com juros mais baixos.
O texto, que agora será analisado pelo Congresso Nacional, prevê que os valores não utilizados até 31 de dezembro de 2024 sejam devolvidos à União. Esse mesmo tipo de trava, porém, existia na pandemia, mas não foi respeitada.
Inicialmente, o FGO Pronampe deveria oferecer garantias às operações emergenciais contratadas até o final de 2021, mas lei aprovada pelo Congresso e depois sancionada pelo então presidente Jair Bolsonaro tornou o Pronampe permanente e adiou para 2025 a devolução desses recursos ao Tesouro.
O Congresso, porém, já discute a possibilidade de se retirar a obrigatoriedade de retorno dos valores do FGO aos cofres públicos, fazendo com eles sejam usados para garantir o programa por tempo indefinido. O projeto é de autoria do senador Esperidião Amin (PP-SC) e está em debate na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado.
Dentre as experiências problemáticas ligadas a esse tipo de mecanismo, a mais emblemática é a do Fundo Garantidor da Construção Naval (FGCN), que tinha o objetivo de garantir os empréstimos concedidos à Sete Brasil, empresa que gerenciava a construção de navios sondas para a Petrobras.
Em um único mês de 2016, os bancos chegaram a sacar R$ 4 bilhões do FGCN diante da inadimplência da empresa, que foi citada na Operação Lava Jato e entrou em recuperação judicial.