BRASÍLIA – A projeção de gastos feita pela equipe econômica para os próximos anos mostra que o aumento de despesas obrigatórias, entre elas os benefícios previdenciários, os pisos constitucionais de saúde e educação, vão pressionar cada vez mais o arcabouço fiscal, aprovado no ano passado.
De acordo com economistas consultados pelo Estadão, o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) terá de escolher entre o arcabouço e a manutenção dos gastos mínimos com saúde e educação – que entraram na mira da equipe econômica, mas que são defendidos por outros setores do governo.
Essas despesas têm regras que as fazem crescer num ritmo mais acelerado do que o limite do próprio arcabouço. A nova âncora determina que os gastos podem crescer 70% do aumento da arrecadação, num intervalo entre 0,6% e 2,5% ao ano acima da inflação. Isso significa que, mesmo que a arrecadação dispare, o aumento total de despesas não pode ultrapassar o teto de 2,5%.
Como os gastos obrigatórios estão crescendo num ritmo superior a esse teto, na prática, vão consumir uma fatia maior do bolo, “espremendo” as outras despesas. No limite, avaliam especialistas, haverá o rompimento do teto de crescimento de gastos permitido pelo arcabouço.
As despesas com saúde e educação terão um crescimento real (acima da inflação) de até 4% ao ano até 2028 – acima, portanto, dos 2,5% da âncora geral, segundo estimativas feitas pelo economista Fábio Serrano, do BTG Pactual, e informações do Projeto Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2025. Para a Previdência, os dados divulgados pela equipe econômica também indicam alta real acima do teto (veja gráfico abaixo).
Só com a saúde, os gastos mínimos devem consumir todo o espaço das despesas discricionárias (não obrigatórias) no Orçamento até 2028, mantidas as regras e os parâmetros atuais – não sobrando mais nada para investimentos em outras áreas, incluindo o Programa de Aceleração do Crescimento (Novo PAC), o funcionamento de universidades federais, o programa de escolas em tempo integral, o Auxílio Gás e até despesas para manter os ministérios funcionando no dia a dia.
“Em algum momento, o crescimento das despesas irá inviabilizar o limite de gastos previsto no novo arcabouço fiscal”, diz Fábio Serrano. “A discussão do Orçamento de 2026, a partir de abril de 2025, poderá trazer esse debate. Mas vejo uma preocupação crescente do mercado de que esse debate seja antecipado para 2024.”
Pisos da saúde e educação
A Constituição determina um gasto mínimo com saúde e educação atrelado à receita. A saúde tem 15% da Receita Corrente Líquida (RCL) e a educação tem garantia de 18% da Receita Livre de Impostos (RLA). Os mínimos ficaram congelados durante a vigência do antigo teto de gastos, mas voltaram a valer com a aprovação do arcabouço fiscal. A Previdência, por sua vez, tem uma parcela do seu gasto vinculada ao salário mínimo, que cresce pela regra da inflação do ano anterior, mais o PIB de dois anos antes.
Em 2024, os pisos representam R$ 218,6 bilhões em gastos com saúde e R$ 108 bilhões em educação, que se traduzem em manutenção de hospitais, postos de saúde, cirurgias, exames, funcionamento de universidades, remuneração de profissionais e apoio a Estados e municípios nessas duas áreas.
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No Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2025, pela primeira vez, o governo incluiu uma projeção de gastos obrigatórios com controle de fluxo na área da saúde. Mas o valor está corrigido apenas pela inflação, e não de acordo com a receita, como determina o piso. Em proporção ao Produto Interno Bruto (PIB), o gasto cairá de 1,28% em 2025 para 1,15% em 2028. Isso significa que mais despesas terão que ser adicionadas para cumprir o piso.
Uma parte adicional deverá vir de outras despesas obrigatórias que não estão detalhadas, como pagamento de pessoal. Esse valor só será conhecido no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), no final de agosto.
O restante terá de vir de outra parte do Orçamento: a discricionária (não obrigatória), que inclui custeio e investimentos. O orçamento discricionário, porém, está em queda e já muito pressionado: deve cair de 1,40% do PIB no ano que vem para 0,68% em 2028, em função dos limites do arcabouço e das metas de arrecadação e despesa.
Na prática, as despesas de saúde vão crescer competindo em um espaço cada vez menor com outros gastos – entre eles as emendas parlamentares, os investimentos em outras áreas e o custeio da máquina.
O risco, se nada for feito, é que os ministérios sofram um “apagão orçamentário”. Para os investimentos, o arcabouço garante um patamar mínimo, mas o restante – ou seja, o custeio da máquina – ficaria sob risco. A parte do Orçamento que ficaria sem dinheiro inclui o funcionamento de universidades federais, o programa de escolas em tempo integral, o Auxílio Gás e até despesas para manter os ministérios funcionando no dia a dia.
“Tem despesas que estão sendo congeladas ou reduzidas e outras que estão crescendo muito forte. É como se você tivesse um caminhão correndo a 70 quilômetros por hora em uma estrada e atrás vêm dois carros a 100 quilômetros por hora. Eles vão bater”, afirma David Deccache, doutor em Economia pela Universidade de Brasília (UnB) e assessor econômico do PSOL na Câmara.
Arcabouço em xeque
Economistas favoráveis e contrários à manutenção dos pisos ouvidos pelo Estadão concluem que o governo terá de escolher entre o arcabouço e os gastos mínimos com saúde e educação. “É um equívoco completo corrigir saúde e educação pela receita. Isso significa que esses gastos vão estar sempre crescendo em termos reais mais do que a receita. É impossível gerar equilíbrio fiscal com esse arcabouço”, afirma o economista-chefe da Genial Investimentos, José Márcio Camargo.
“O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias foi construído a partir de um balanço entre receitas e despesas primárias muito difícil de ser alcançado sem a revisão dos pisos em saúde e educação. Trata-se de uma iminente incompatibilidade matemática”, diz Elida Graziane, defensora do piso, e procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora da Fundação Getúlio Vargas (FGV).
Considerando as estimativas, as despesas com saúde iriam consumir paulatinamente todos os demais gastos discricionários para cumprir o gasto mínimo. Em 2025, 44%, saltando para 82% em 2027, e chegando a 110% em 2028. Ou seja, faltariam recursos – um cenário, na prática, inviável. Uma alternativa seria fazer um corte maior nas despesas obrigatórias, incluindo benefícios previdenciários, ou abrir mão do arcabouço, o que não está no radar da equipe econômica.
A equipe econômica enfrenta resistências internas para rever os pisos. A ministra da Saúde, Nísia Trindade, se posicionou a favor da manutenção da regra atual. O Ministério da Educação foi procurado pela reportagem, mas não se posicionou. Conforme o Estadão apurou, o mais provável hoje é que o Orçamento de 2025 mantenha os pisos atuais.
O Ministério do Planejamento e Orçamento afirmou que os parâmetros do projeto da LDO foram elaborados à luz das regras vigentes. O Ministério da Fazenda não se manifestou.
Relatório do Tesouro Nacional divulgado em março mostra que uma mudança nos pisos de saúde e educação abriria espaço de até R$ 131 bilhões para outras despesas em 2033, incluindo custeio e investimentos.
“Não se trata de cortes; são áreas que vão ter o maior crescimento real, mas precisa haver essa discussão saudável sobre qual é a forma correta de manter um crescimento equilibrado”, afirmou o secretário do Tesouro Nacional, Rogério Ceron, em coletiva de imprensa na segunda-feira, 15.
O governo ainda argumenta que os parâmetros divulgados cumprem o arcabouço e os pisos, mas reconhece um risco para as despesas discricionárias. “É um fator de preocupação para nós, é um desafio que já está colocado nesse cenário de médio prazo e aqui entra a importância redobrada da agenda de revisão de gastos obrigatórios”, disse o secretário de Orçamento Federal, Paulo Bijos, na coletiva.