BRASÍLIA - O Ministério do Planejamento anunciou nesta terça-feira, 13, as linhas gerais da reforma do Orçamento do governo federal. O pontapé inicial será dado já no projeto de lei orçamentária (PLOA) de 2024, a ser enviado ao Congresso no final de agosto.
A União também vai propor uma modernização de legislação para substituir a lei 4.320, de 1964, que completa 60 anos no ano que vem e trata das regras para a elaboração dos orçamentos públicos.
Batizada de “Orçamento por desempenho 2.0″, a proposta de reforma representa um mudança “por dentro” da gestão orçamentária, que passará a focar também no planejamento de médio prazo e nas chamadas metas físicas para as ações e políticas públicas (as entregas), como por exemplo o número de casas e famílias beneficiadas pelo programa Minha Casa Minha Vida.
A proposta da ministra do Planejamento e Orçamento, Simone Tebet, é discutir o novo modelo também com Estados e municípios. Ela já sinalizou que tocar a reforma para deixar como uma marca da sua gestão.
A nova reforma virá como um complemento ao novo arcabouço fiscal, em tramitação no Senado, que cria regras de controle das despesas, mas não trata especificamente do processo de elaboração do Orçamento.
O diagnóstico traçado pelo secretário de Orçamento Federal, Paulo Bijos, no anúncio dos principais pontos da reforma, é que o Brasil ficou para trás nesse planejamento de médio prazo, que já é adotado em vários países. “Essa agenda de modernização está alinhada às melhoras práticas internacionais”, prevê.
Cinco eixos
A proposta resulta na criação de um novo marco orçamentário formado por cinco grandes eixos: resgate do orçamento por desempenho com metas físicas; orçamento de despesas de médio prazo (quatro anos); revisão de gastos; nova lei 4.320; incorporação de agendas transversais -- como, por exemplo, a agenda ambiental.
Bijos destacou que o orçamento por desempenho se discute no mundo desde a década de 1950 e começou nos Estados Unidos; mas, no caso brasileiro, está “apagado e escondido” na lei orçamentária. Por exemplo: a lei orçamentária anual contém o número de casas e famílias beneficiadas em programas como o Minha Casa Minha Vida, mas essa informação não tem visibilidade e não é acompanhada depois.
O que se pretende é dar luz a essas “entregas” e indicar as metas também para os três anos seguintes e não apenas num único ano, como acontece hoje. Ou seja: a lei orçamentária terá que ter as metas também de número casas do programa para 2025, 2026, e 2027, além de 2024.
“O ponto de partida é resgatar essa informação que é pouco debatida. É só colocar a mão na massa”, diz. “Tem que mudar o tom da conversa”, ressaltou o secretário.
Ele antecipou que o projeto de Orçamento de 2024 já terá um grupo de despesas que serão abarcadas com esse novo olhar, que não se resume apenas ao valor dos recursos financeiros disponíveis, o que tem marcado até agora a cultura orçamentária no Brasil.
O ministério aguarda a definição das prioridades do próximo Plano Plurianual (2024-2027), que estabelece as grandes diretrizes do governo, para definir as despesas que já serão alvo desse novo modelo no ano que vem. A ideia é estender para todas as despesas discricionárias (não obrigatórias, como investimentos) já para 2025.
Médio prazo
Já o quadro de despesas de médio prazo, conhecido por MTEF, na sigla em inglês, parte da construção de um cenário fiscal do espaço fiscal disponível para alocação de recursos do Orçamento no médio prazo. A vantagem é que incorpora o planejamento de médio prazo ao processo orçamentário desde o início, deixando explícito o impacto das decisões presentes nos orçamentos dos anos seguintes. Ele prevê de antemão o espaço fiscal no futuro para uma determinada política.
A expectativa é que modernização ajude a definir as prioridades de maneira mais eficiente e melhor as políticas, o que inclui também gastos obrigatórios, como pagamento de salários e benefícios previdenciários. “Precisamos dessacralizar as despesas obrigatórias”, ressalta Bijo.
Um dos técnicos mais experientes da Secretaria de Orçamento, Clayton Luiz Montes foi escalado para um projeto piloto que abarca a política de créditos para assentados da reforma agrária, o Minha Casa, Minha Vida, e o programa de construção de cisternas. “Todo cidadão tem que se enxergar no Orçamento e o que está sendo feito em contrapartida a carga de impostos”, afirma Montes. “Isso fica mais claro quando se foca nas entregas e não são nos recursos”, ressalta.
Revisão periódica de gastos
Já a revisão periódica de gastos avalia o Orçamento com um olhar para o passado para identificar o que pode ser cortado das políticas já em andamento e que não são bem-sucedidas, para remanejar os recursos para outras áreas mais prioritárias. Já houve várias tentativas fracassadas de adotar essa prática, nos últimos anos, que esbarrou na pressão dos setores e grupos beneficiados por essas políticas. O Brasil gastou no ano passado R$ 581,5 bilhões (quase 6% do PIB) com subsídios.
O governo quer dar também mais flexibilidade para o remanejamento de despesas de uma área para outra sem precisar toda apresentar um projeto ao Congresso. Mas o secretário de Orçamento reconhece que essa é uma decisão política do Congresso.
Do ponto de vista das emendas parlamentares, o secretário não falou em mudanças. Ele disse que o Congresso tem essa “reserva” no Orçamento , que garante a chamada impositividade (obrigação de serem executadas). Apesar disso, podem ser bloqueadas e contingenciadas, se houver necessidade para o cumprimento das regras fiscais.
As emendas ganharam mais visibilidade após a crise do orçamento secreto, esquema de compra de apoio político do governo Bolsonaro revelado pelo Estadão e declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF). São apontadas como um sintoma da precariedade do processo orçamentário do governo federal.