Grandes projetos de infraestrutura – que marcaram os governos PT e foram alvo de denúncias de mau uso de dinheiro público – voltaram à agenda econômica nesses primeiros meses do novo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), indústria naval e trem-bala (ainda que esse deva ser uma iniciativa do setor privado) estão na mesa novamente, mas são vistos com desconfiança por economistas e especialistas em infraestrutura.
Entre os motivos do ceticismo estão o fato de muitos empreendimentos anunciados no passado terem projetos mal estruturados e de parte das obras não ter sido finalizada, além do envolvimento em grandes escândalos de corrupção.
No caso da primeira edição do PAC, por exemplo, relatórios do governo apontavam que os empreendimentos concluídos entre 2007 e 2010 chegavam a R$ 444 bilhões, o que correspondia a 82% do previsto para o período. Para o PAC 2, os documentos indicavam R$ 796,4 bilhões, ou 99,7% do previsto.
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Estudo da consultoria Inter.B de 2016, porém, mostra que esses números foram superestimados, dado que houve uma superposição de cerca de 61% das ações do PAC 1 e do PAC 2. Indica ainda que, na verdade, apenas 50,9% das ações do PAC 1 haviam sido concluídas e 52,9% das do PAC 2.
A consultoria também analisou uma amostra dos principais projetos do PAC e concluiu que, entre dezembro de 2010 e dezembro de 2014, o aumento médio do custo e do prazo de entrega das obras no setor de transportes foi de 46% e 89%, respectivamente. Em energia, foi de 51% e de 78%.
“O que aconteceu no PAC – e em muitos projetos fora do PAC também – é que os gastos foram acima do planejado, a execução foi falha e, por isso, houve grandes atrasos. O grande desafio desses novos projetos é a governança”, diz Claudio Frischtak, fundador da Inter.B.
Ele afirma que o País precisa, sim, de maiores investimentos em infraestrutura. Hoje, eles correspondem a 1,8% do PIB, mas, para prover uma cobertura minimamente razoável, seria preciso elevar esse número para 4%. Se o governo pretende aumentar esses aportes, acrescenta, é preciso melhorar a governança para ter certeza de que as obras serão concluídas em tempo hábil e terão qualidade.
O economista Marcos Lisboa, ex-presidente do Insper e secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda no primeiro governo Lula, destaca, no entanto, que no Brasil não há o costume de se fazer projetos de política pública detalhados. “Tem de analisar a correlação entre o programa e a geração de emprego, mas também precisa analisar o custo de oportunidade.” Lisboa afirma que políticas que já não deram certo estão sendo retomadas sem que sejam estudados os motivos dos fracassos dessas experiências anteriores.
Na análise de Frischtak, mesmo que o governo queira alavancar os aportes em infraestrutura, ele sempre precisará do apoio de empresas privadas, dado o tamanho da demanda que existe no Brasil. Por isso, é importante que marcos regulatórios sejam preservados, garantindo que as companhias tenham segurança para investir.
Para o professor de administração pública da Fundação Getulio Vargas (FGV) Ciro Biderman, o Estado pode ter um papel relevante na retomada do setor de infraestrutura, mas ele alerta que, “se os investimentos não forem bem direcionados, o governo vai queimar recursos e não chegar a lugar nenhum”. “Tem de ter diretriz estratégica”, acrescenta.
Escolha de projetos
Biderman lembra dos investimentos feitos para desenvolver a indústria naval nos governos anteriores do PT. Entre 2005 e 2012, o Fundo de Marinha Mercante, liberou R$ 33,6 bilhões (em valores atualizados) para reformas e construção de estaleiros, que, principalmente, atenderiam a Petrobras. No período, o número de trabalhadores no setor naval também passou de 2 mil para 70 mil. Com os escândalos de corrupção envolvendo a Petrobras e as grandes empreiteiras que investiam no setor, porém, o segmento encolheu e o total de empregados caiu para os 20 mil atuais.
“Por que o governo vai dar novamente subsídio para a indústria naval? Se o setor se provasse competitivo, até entenderia. Mas não me parece fazer sentido subsidiar uma produção privada”, diz Biderman. O professor acrescenta que hoje o portfólio de um programa de incentivo à indústria tem de fazer sentido social e ambiental.
Coordenador do Núcleo de Infraestrutura da Fundação Dom Cabral, Paulo Resende acrescenta que, para o governo não cometer os mesmos erros do passado, além de governança e transparência, precisa trabalhar em um programa de investimentos com poucos e bons projetos. “Os dois PACs eram grandes demais. Isso provoca dispersão de atenção e perda de previsibilidade. O governo deveria focar em poucos projetos, mas estruturantes e capazes de mudar a infraestrutura brasileira.”
Para Resende, o transporte de carga ferroviário seria a melhor opção de investimento. Hoje, 63% do transporte de carga no País é feito por rodovias, apesar de trens serem apropriados para levar mercadorias como commodities dos centros de produção aos portos.
Em relação à retomada da ideia de construção de um trem-bala entre São Paulo e Rio de Janeiro, Resende afirma que só faz sentido se for um empreendimento totalmente realizado pela iniciativa privada – como se tem falado atualmente. Isso porque o risco de um projeto como esse é alto e, nesse caso, o setor privado seria responsável por assumi-lo.
No caso da antiga proposta do PT para construir o trem-bala, apenas o projeto executivo (que acabou não sendo feito) tinha um custo de R$ 900 milhões. Em 2007, no entanto, o governo gastou R$ 69 milhões (em valores atualizados) para realizar estudos que balizariam o edital do leilão.
Biderman, da FGV, diz ser improvável que um projeto da magnitude do trem-bala seja completamente feito pela iniciativa privada. “No mundo inteiro, quem banca empreendimentos assim, até pelo porte, são os governos.”
Efeito no PIB
Ao alavancar os investimentos em infraestrutura, o governo pretende também impulsionar a economia, dado que a construção é um dos setores que mais geram empregos. Na visão do economista Armando Castelar, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre), entretanto, um programa de infraestrutura não é suficiente para fazer o Produto Interno Bruto (PIB) avançar de forma significativa.
“Obviamente é bom fazer investimentos, sobretudo em um país que investe pouco em infraestrutura. Mas, quando você olha como proporção do PIB, não é isso que vai fazer a economia andar mais rápido, principalmente se a obra parar no meio”, diz Castelar. O economista pondera que, por outro lado, recursos são necessários para fazer investimentos e, se ocorre um aumento de tributação para gerar esses recursos, o resultado final na economia pode ser negativo.
Estudo da Inter.B aponta que a contribuição direta e indireta do PAC para o PIB no período entre 2007 e 2014 variou de 0,89% a 1,45% do PIB, ficando em média em 1,23%. Frischtak destaca que o cálculo é aproximado, mas que, com base nele, é possível concluir que o investimento não foi suficiente para alterar a trajetória do PIB.
Procurada, a Casa Civil não quis comentar os problemas que ocorreram nos projetos anteriores do PT.