O projeto de reforma tributária em análise na Câmara dos Deputados (PEC 45/2019) propõe a substituição de um imposto estadual (ICMS), um imposto municipal (ISS) e três tributos federais (PIS, Cofins e IPI) por um único Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), incidente sobre o valor adicionado.
Uma das críticas que esse projeto tem sofrido é de que a unificação do ICMS com o ISS seria uma “violência contra o pacto federativo”. Outra fonte de críticas é que o modelo de arrecadação centralizada proposto na PEC 45 – no qual os contribuintes arrecadariam o IBS em uma conta centralizadora, sendo a receita distribuída para a União, os Estados e os municípios – reduziria a autonomia dos entes da Federação. Estas duas questões são analisadas a seguir.
Há vários motivos que justificam a unificação da base de incidência do ICMS (que alcança mercadorias e serviços de comunicação e de transporte intermunicipal) com a do ISS (que incide sobre os demais serviços). O primeiro é que um bom Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) deve ter uma base ampla de mercadorias e serviços, uma vez que a segmentação da base resulta na oneração de investimentos e exportações, prejudicando o crescimento da economia. Não por acaso, todos os países relevantes do mundo que tributam o valor adicionado (exceto o Brasil) o fazem sobre uma base abrangente de bens e serviços.
O segundo motivo é que a fragmentação da base gera zonas cinzentas entre a área de incidência do ICMS e do ISS, levando a situações em que a mesma operação é tributada por Estados e por municípios (caso, por exemplo, dos softwares) e a situações em que a operação escapa da incidência dos dois tributos (por exemplo, aluguel de automóveis).
O terceiro motivo é que, com a nova economia, a fronteira entre o que é mercadoria e o que é serviço tende a se tornar cada vez menos clara, afetando inclusive a forma de consumo (a título de exemplo, hoje adquirimos automóveis, mas quando houver carros autônomos provavelmente vamos virar usuários de um serviço de transporte sem motorista). Tal tendência não apenas amplia a “área cinzenta” entre o ICMS e o ISS, como afeta a distribuição da receita entre Estados e municípios, tornando incerta a gestão fiscal dos entes da Federação.
Ao contrário do alegado pelas críticas à PEC 45, a unificação da base de incidência do ICMS com o ISS fortalece o pacto federativo, pois transforma um modelo gerador de conflitos e insegurança entre os entes federados num modelo que favorece o crescimento do País e reduz a tensão entre Estados e municípios. Isso é especialmente verdade quando se considera que a PEC 45 preserva a autonomia dos entes federados na fixação da alíquota do IBS.
Já no que diz respeito à cobrança unificada do IBS, também há sólidas razões para o modelo proposto. Por um lado, simplifica-se enormemente a vida do contribuinte. Por outro lado, qualquer outra forma de implementação da cobrança do IBS no destino (característica essencial de um bom IVA) exigiria compensações entre os entes federados, criando o risco de inadimplência entre os entes da Federação.
Por fim, no modelo de arrecadação centralizada, eventuais saldos credores acumulados por contribuintes (caso, por exemplo, de um exportador, que não recolhe IBS sobre suas vendas, mas têm créditos a recuperar do imposto incidente sobre os insumos adquiridos) ficam retidos na conta centralizadora, facilitando muito sua devolução. Corrige-se, assim, um dos maiores problemas do sistema tributário atual, que é a enorme dificuldade de recuperação de crédito pelos exportadores.
Tampouco neste caso parece haver ofensa ao pacto federativo, pois, pela PEC 45, a União, os Estados e os municípios vão atuar de forma conjunta e coordenada na fiscalização, na gestão e na cobrança do IBS. Trata-se apenas da opção por um modelo que gera simplicidade e segurança jurídica para os contribuintes, sem retirar a autonomia dos entes da Federação.*DIRETOR DO CENTRO DE CIDADANIA FISCAL