Nos últimos anos, ganhou forma a ideia de se adotar, no Brasil, tributo com características de um IVA, inspirado nas melhores práticas internacionais, o que resultou na promulgação da Emenda Constitucional (EC) 132/23, e, em 17 de dezembro de 2024, na aprovação do Projeto de Lei Complementar (PLP) 68, que a regulamenta. É um momento histórico para o País, que passará a contar com um sistema de tributação do consumo moderno e mais simples, transparente, neutro e equânime.
Os debates sobre o tema deram visibilidade à complementaridade natural da técnica e da política na formulação de políticas tributárias. No início, eram defendidas redações puramente técnicas, e, ao longo do processo legislativo, foram sendo incorporadas modificações políticas, decorrentes de pleitos sociais, setoriais e de entes federativos, que viabilizaram a aprovação da reforma.
De acordo com a EC 132, IBS e CBS devem ter alíquota única e uniforme, para proporcionar simplicidade e isonomia. Excepcionalmente, a Lei Complementar preveria regimes específicos, para situações incompatíveis com o regime regular, e diferenciados, para a redução da carga tributária sobre bens e serviços indicados na Constituição, pela sua função social. São situações usuais na experiência internacional, como os serviços de saúde, e cuja tarefa de detalhamento em rol taxativo coube à Lei Complementar, de modo que o Congresso Nacional teve o desafio da escolha política quanto aos bens e serviços sujeitos à alíquota zero ou reduzida.
O PLP 68 chegou à Câmara dos Deputados com 16 anexos contendo listas de bens e serviços sujeitos a tratamento diferenciado, com mais de 1,5 mil itens, dos quais quase 80% correspondiam a medicamentos. Considerando esses anexos e outras exceções contidas no projeto, estimava-se em 26,5% a alíquota de referência.
Após a análise inicial pela Câmara, a alíquota de referência passou a ser estimada em 27,97%, especialmente em razão de mudanças no tratamento diferenciado para alimentos, com a inclusão de proteínas e outros itens na cesta básica. A lista de medicamentos com alíquota zero não foi modificada, mas ficou previsto que todos os demais, sem rol taxativo, teriam desconto de 60%.
Essas mudanças merecem uma reflexão: embora sejam bens de interesse social, alimentos e medicamentos consumidos por toda a população, de baixa renda ou não, a desoneração beneficia a todos, indistintamente. A forma mais apropriada de reduzir a refressividade da tributação e desonerar os mais pobres seria a previsão de um mecanismo de cashback amplo e eficiente, mas essa oportunidade se perdeu no embate entre grupos de interesse.
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No Senado, os bens e serviços com tratamento diferenciado aumentaram. Muitas dessas alterações foram suprimidas pela Câmara no texto final, como a alíquota reduzida para “educação desportiva e recreacional”, águas minerais, biscoitos e bolachas, representantes comerciais e saneamento. Ainda assim, comparativamente ao PLP 68 original, os tratamentos diferenciados aumentaram, o que gera dois problemas nada desprezíveis: majora a alíquota de referência do IBS e da CBS para toda a sociedade e torna mais complexa a interpretação jurídica.
Diante desse cenário, a reforma tributária não está assumindo os contornos técnicos perfeitos, já que, como é próprio de uma democracia, foi necessário mediar recomendações científicas e concessões políticas no contexto da EC 132 e, agora, no PLP 68. Mesmo assim, o sistema tributário brasileiro ganhará simplicidade, transparência, progressividade e eficiência - as melhorias possíveis, considerando a realidade política do país. Ainda há muito da reforma tributária a ser regulamentado e somente o debate público permitirá que o ponto de equilíbrio entre a técnica e a política prevaleça.
Pesquisadores do Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper