Parte importante das receitas governamentais resultantes da exploração de petróleo e gás natural no Brasil é destinada aos Estados e municípios. Como se procura explicar a seguir, essa é uma fonte inadequada de receita para os entes federados.
Atualmente existem dois regimes de exploração de petróleo no Brasil: o regime de concessão e o de partilha. No regime de concessão, as receitas governamentais podem ser de quatro tipos: 1) bônus de assinatura pago pelo concessionário vencedor da licitação; 2) royalties pagos sobre a receita bruta da extração (alíquota de 5% a 10%); 3) participação especial paga sobre a receita líquida da exploração, no caso de campos com grande volume de produção (alíquota de até 40%); e 4) pagamento pela retenção ou ocupação de área (pouco relevante).
No regime de partilha, aplicado aos campos do pré-sal desde o final de 2012, o governo é o proprietário de parcela do óleo extraído, além de cobrar bônus de assinatura e royalties, mas não participação especial. Neste regime, a alíquota dos royalties é de 15%. Em 2017, a receita com royalties e participação especial foi de R$ 30,5 bilhões, dos quais R$ 18,4 bilhões foram distribuídos aos Estados e municípios. As regras de distribuição dessa receita são complexas, mas parte relevante do valor é destinada aos Estados e municípios confrontantes às plataformas marítimas, que respondem pela maior parte da produção nacional.
O ponto que se quer destacar neste artigo é que receitas vinculadas à exploração de petróleo são uma péssima fonte de receita para Estados e municípios, por diversos motivos.
Por um lado, as receitas não guardam qualquer correlação com as necessidades dos Estados e municípios. Faria sentido transferir receita para os entes subnacionais para compensá-los pelo aumento da demanda de serviços públicos decorrente do deslocamento populacional vinculado à exploração de petróleo. Na prática, não é isso que ocorre. Especialmente no caso de Estados e municípios confrontantes às plataformas marítimas, o aumento populacional decorrente da exploração de petróleo é muito pequeno e os valores recebidos são, em muitos casos, altíssimos. O resultado é apenas a ampliação das desigualdades na distribuição regional da receita entre Estados e municípios.
Por outro lado, as receitas vinculadas ao petróleo são extremamente voláteis e, por isso mesmo, uma fonte inadequada de financiamento de Estados e municípios. Em períodos favoráveis, a tendência é que os Estados e municípios criem despesas rígidas, que não podem ser reduzidas quando da queda cíclica das receitas, aumentando o risco de crises fiscais.
Idealmente, receitas vinculadas ao petróleo deveriam ser poupadas em períodos de bonança, visando à cobertura de desequilíbrios fiscais estruturais (como o custo de transição para novas regras previdenciárias) ou o financiamento de gastos públicos em períodos de desaceleração. O Fundo Social – ao qual é destinada a receita da União com a venda do petróleo recebido no regime de partilha, bem como a maior parte de sua receita com royalties e participação especial – cumpre parcialmente este papel, mas de forma ainda bastante ineficiente.
Seria importante pôr em discussão uma revisão da destinação das receitas do petróleo no Brasil, especialmente de sua destinação aos entes subnacionais. Este ponto ganha relevância quando se considera a tendência de forte crescimento da produção de petróleo nos próximos anos.
Sabemos que essa é uma mudança difícil de implementar, pois a regra básica do federalismo fiscal brasileiro é que nenhum Estado ou município pode perder um centavo sequer, por mais injusta e ineficiente que seja a distribuição atual dos recursos. A mudança é dificultada pelo fato de o maior beneficiário dos royalties – o Estado do Rio de Janeiro – estar quebrado. Mas é um tema que deveria estar na pauta dos gestores de políticas públicas do País.
*SÃO, RESPECTIVAMENTE, DIRETOR DO CENTRO DE CIDADANIA FISCAL E ECONOMISTA, EX-SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO