Os EUA têm de se concentrar numa “debilitação da ordem e do poder dos chineses e criar as bases para nós assegurarmos o poder e a ordem”. Esta é pelo menos a mensagem de um recente livro de Rush Doshi, até recentemente um membro da Brookings Institution, uma think-tank de Washington. Em “The Long Game: China’s Grand Strategy to Displace American Order”, Doshi afirma que a China vem se empenhando há anos para corroer o domínio geopolítico dos Estados Unidos e instituir uma ordem iliberal global que melhor proteja e sirva aos seus interesses. E conclui que esses esforços dos chineses têm de ser retribuídos na mesma moeda.
Esta é uma surpreendente reprovação da visão que tem norteado a política externa americana no sentido de um “engajamento” com a China. E que agora ganha um peso extra uma vez que Doshi se tornou o encarregado dos assuntos relacionados à China no Conselho de Segurança Nacional de Biden, onde atua sob o comando de Kurt Campbell, seu mentor e o principal arquiteto da estratégia do governo para a China.
Aquele “engajamento” já estava enfraquecido com Donald Trump adotando uma posição mais beligerante e caprichosa. Muitos esperavam que Biden colocasse alguma ordem no caos e estabelecesse regras com vistas ao retorno de algum tipo de engajamento entre os dois países, embora em termos menos amigáveis do que a política adotada pelo governo Obama, do qual ele participou. Mas apesar de o governo Biden estar realmente rechaçando os caprichos e as obstinações de Trump, em outros aspectos procura endurecer a política para a China, criando diligentemente uma estrutura estratégica para rebater e frear a ascensão desse país.
Ao contrário de Trump, Joe Biden parece sinceramente preocupado com um mundo em que o modelo autoritário chinês possa vencer, o que o torna mais criterioso quanto às políticas implementadas, com frequência aleatórias, pelos falcões que serviram no governo anterior. Nos seus primeiros seis meses seu governo, para surpresa de muitos, usou oficialmente a palavra “genocídio” utilizada pela administração anterior ao se referir às atrocidades observadas em Xinjiang, e trabalhou com aliados para impor sanções contra os responsáveis. Manteve em vigor e aprimorou a proibição determinada por Trump de se realizar negócios com a empresa chinesa Huawei e uma longa lista de companhias de tecnologia e empresas afiliadas ao Exército chinês. Em conversas com aliados no mundo todo, Biden afirmou ser prioritário frear a China, e não manifestou nenhuma urgência para uma reunião de cúpula com o presidente chinês Xi Jinping.
Biden está posicionando os EUA como líder do Ocidente numa “disputa com autocratas”, como afirmou na cúpula do G-7 em junho. Em uma entrevista ao The Economist, um membro do alto escalão do governo disse que a China vê os próximos 10 a 15 anos como uma oportunidade para “afirmar sua autoridade no plano global: continuar suas tentativas para dominar tecnologias cruciais, reescrever as regras da ordem mundial e intimidar seus críticos com o fim de tornar o mundo apto para a autocracia. O que não é segredo: Xi delineou as ambições da China no sentido de exercer influência sobre a ordem global, aproveitando um momento em que a posição do Partido Comunista no tocante ao Ocidente vinha esmorecendo. Mesmo assim, no mundo ocidental só hoje as pessoas começam a reconhecer “que estamos lidando com um país que talvez esteja menos interessado na coexistência e mais na dominação”. Consequentemente, o momento de assumir uma posição é agora.
Que sejam contundentes
Definir uma relação como a de dois antagonistas com valores incompatíveis soa como uma Guerra Fria. Mas existem diferenças fundamentais e nenhuma é mais expressiva do que a inextricável integração da China na economia mundial. Os EUA não podem tentar conter a influência da China como o fez no caso da União Soviética; pelo contrário, Biden quer combater a influência da China aumentando o domínio dos EUA.
A estratégia emergente, embora ainda multiforme, se assemelha muito à prescrição de Doshi no sentido de “debilitar e construir”. Construir vem em primeiro lugar. Os assessores de Biden invariavelmente iniciam qualquer discussão sobre a estratégia a adotar para a China falando da necessidade de restaurar a grandeza dos Estados Unidos depois de décadas de declínio. “Raramente uma grande potência como os Estados Unidos fez tal desvio”, disse um membro do governo. “É trágico”. A América tem de se recuperar de tudo isso e investir nela própria, afirmam, para enfrentar a China a partir de uma posição de força”.
Daí o Innovation and Competition Act, projeto de lei aprovado pelo Senado no início de junho contemplando um pacote de gastos com o fim de melhorar a competitividade dos EUA. A lei autoriza uma despesa de US$ 52 bilhões destinada a impulsionar os setores de pesquisa de novos semicondutores e manufatura nos Estados Unidos e US$ 29 bilhões a serem usados no campo das ciências aplicadas, para financiar projetos nas áreas de materiais avançados, robótica, inteligência artificial e outras tecnologias. E também abrange fundos extra para uma ida à Lua.
A finalidade dos gastos não está inserida exatamente como parte da política. O pacote com vistas a uma recuperação da pandemia, de US$ 1,9 trilhões, aprovado em março, os planos trilionários para criar uma infraestrutura “dura” e “branda”, as condições estabelecidas no sentido de se comprar o que é americano, tudo isso pode ser visto como parte de uma política de reconstrução que visa a China e ao mesmo tempo tem por fim cumprir pródigas promessas de campanha.
Mas por mais ambiciosos que pareçam em Washington, esses números não se comparam com os gastos chineses em infraestrutura e na política industrial. E os valores previstos estão diminuindo: o plano de infraestrutura principal foi reduzido para US$ 600 bilhões nas negociações com os republicanos, cujo desagrado em conceder vitórias a Biden excede sua animosidade para com a China (apesar de os democratas pretenderem adicionar US$ 3,5 trilhões em um outro pacote). Republicanos como Ted Cruz, Marco Rubio e Josh Hawley não abandonarão a oposição do seu partido à agenda doméstica de Biden, de olho no seu cargo.
Mas, mesmo se os EUA estivessem unidos nos seus esforços, fazer uma reestruturação a ponto de reduzir seriamente as atuais perspectivas da China, é impossível. Salvo um grave revés, a economia da China se tornará a maior do mundo num prazo de 10 a 15 anos. O gigantesco mercado do país atuará, no jargão do Partido Comunista, como “um poderoso campo gravitacional” bem além das suas fronteiras. O país deve investir ainda mais nas suas forças armadas e os investimentos em pesquisa e desenvolvimento tornarão suas façanhas tecnológicas cada vez mais fantásticas.
Por isso, uma política antagônica exige o que Doshi chama de “debilitação assimétrica”: meios de minar as tentativas da China para recriar a ordem mundial que não custem demais. Militarmente, isso significa adotar o enfoque da “deterrence by denial” (convencer a China de que, se atacar, será derrotada) em áreas além das águas chinesas internacionalmente reconhecidas, investindo em armamentos de última geração com o fim de impedir a China de assumir o controle de mares ou ilhas (como Taiwan) às quais os chineses acham que têm direito. As táticas de enfraquecimento econômico incluem a implementação de controles de exportação para que as empresas americanas não fomentem o rápido desenvolvimento de tecnologias cruciais na China - um recurso que o governo Trump utilizou para fragilizar a Huawei e barrar a maior fabricante de chips da China, a Semiconductor Manufacturing International Corporation. E a debilitação política implica conter a influência da China nas Nações Unidas e em outras instituições multilaterais.
Se tornar melhor
Como essas estratégias exigem parceiros, cultivá-los é um lema essencial para a estratégia de Biden. E ele vem cortejando outros governos e procurando solucionar velhas queixas. Concordou com a suspensão de tarifas que eram motivo de uma disputa de 17 anos com a União Europeia relativa a subsídios concedidos à empresa aeroespacial Airbus. E também abriu mão de sanções contra a empresa construtora do gasoduto Nord Stream 2, liderada pelos russos, como um favor prestado à Alemanha, que vai receber a maior parte do gás. Com essas medidas, Biden mostra que seu governo considera uma potencial cooperação com os aliados frente à China mais importante do que um confronto com a Rússia. Em março, os EUA firmaram novo acordo para financiar a principal base militar americana em Seul.
Essas ações têm dado bons resultados. Em março a Grã-Bretanha, Canadá e a União Europeia se uniram aos Estados Unidos impondo sanções contra autoridades e entidades chinesas no caso de Xinjiang - a primeira vez que esses governos adotaram algum tipo de medida a respeito. Em maio, o presidente sul-coreano Moon Jae-in, em visita à Casa Branca, concordou com uma menção de preservar o estatuto de Taiwan no subsequente comunicado conjunto. Em junho no G-7 e, alguns dias depois, na cúpula da OTAN, os comunicados conjuntos reconheceram a ameaça apresentada pela China.
Mas um enfraquecimento sério da China exige mais do que declarações coordenadas e sanções (muito simbólicas). O plano chamado Build Back Better World (B3W), um contraponto à iniciativa Cinturão e Rota da China, anunciado na cúpula do G-7, não conta com financiamento e nem possui uma estrutura institucional. Biden trabalhou com o G-7 e o Quad, um grupo militar formado com Austrália, Japão e Índia, para se opor à diplomacia coercitiva, repleta de condições, envolvendo a vacina. Mas as promessas de vacinas são minúsculas comparado com as necessidades. Ele não aplicou ainda grandes recursos na sua proposta mais ampla de oferecer aos países de média renda alternativas de maneira a subtrair dinheiro e negócios da China. O Congresso não o permitirá.
Onde os EUA não lideram, seus aliados não parecem propensos a avançar por conta própria. Em maio, o Parlamento Europeu respondeu à reação ameaçadora da China às sanções adotadas pela União Europeia no caso de Xinjiang congelando a ratificação de um tratado de investimentos. Mas muitos governos ainda querem esse tratado e não pretendem buscar confusão. No dia 1º de julho, Rishi Sunak, chanceler britânico, defendeu uma “relação madura e equilibrada” com a China, de olho no potencial da City londrina para vender serviços financeiros nesse que é o segundo maior mercado nacional do mundo. No dia sete de julho o primeiro ministro Boris Johnson afirmou que não deseja afugentar os investimentos por causa de um “espírito anti-China”.
O presidente francês, Emmanuel Macron, e Armin Laschet, que deve suceder Angela Merkel como chanceler na Alemanha, manifestaram pouco entusiasmo em confrontar a China. Países de menor porte pensam o mesmo. Não por coincidência, o número de países com os quais a China mantém mais negócios do que com os EUA é maior do que a lista similar, mas do ponto de vista americano.
E há também vozes americanas que se opõem a uma linha mais dura. Empresas e instituições financeiras vêm pressionando muito para manter o acesso ao mercado da China e uma flexibilização dos controles de exportação. Em 7 de julho mais de 40 grupos progressistas escreveram a Biden insistindo para ele abandonar a “postura antagonista” dos Estados Unidos para com a China e cooperar no campo da mudança climática. Xi deve ter ficado feliz ao saber desses apelos.
Como Doshi escreve, as autoridades chinesas rotineiramente consideram o desejo dos EUA de avanços no campo dos grandes desafios, como a mudança climática ou a não proliferação nuclear, oportunidades das quais elas podem se beneficiar. A determinação da China em ligar assuntos que os Estados Unidos gostariam de manter separados torna o interesse americano em limitar as áreas de cooperação numa questão controversa. Não são decisões que o país pode adotar por sua própria conta e risco.
E a questão climática provavelmente será vítima desse antagonismo. Os dois países reduzirão suas emissões (apesar de as ambições de Biden no futuro serem frustradas pela oposição interna), mas será difícil para eles se unirem para estabelecer regras para os outros. Há riscos econômicos também. Quase não há defensores do comércio livre e irrestrito em torno de Biden, o que é muito conveniente para os arquitetos da sua política para a China.
Durante a campanha presidencial em 2020, Jake Sullivan, hoje assessor de segurança nacional, foi um dos autores de um artigo exortando os especialistas em política externa a deixarem de recorrer aos economistas e abandonarem o pressuposto de que “mais comércio é sempre a resposta”. Ele não está com pressa para anular as tarifas impostas por Trump e dar início à primeira fase de um acordo comercial que exige que a China respeite cotas de importação específicas; elas talvez não sejam do seu gosto, mas podem impulsionar futuras negociações. E isso apesar do julgamento de economistas fora do governo - e alguns dentro - de que essas tarifas prejudicam mais os Estados Unidos do que a China.
Existem também áreas em que o comércio com a China é visto como um risco por si próprio. O domínio dos chineses sobre alguns mercados de alguns recursos básicos, embora ainda não seja, poderá se tornar um problema de segurança nacional. Sullivan, Campbell, Doshi e outros querem que os EUA se tornem menos dependentes da China no que se refere a algumas commodities essenciais. Em junho, o governo concluiu um exame da cadeia de suprimentos e identificou áreas em que a China domina - incluindo metais de terras raras, lítio e cobalto (vital para baterias de alta capacidade) e alguns medicamentos e ingredientes para fabricação de remédios - e exortou que os EUA trabalhem com outros países para se libertarem da dependência do mercado chinês.
Tais preocupações podem levar a uma bifurcação do comércio global. Mas as vozes que alertam para os custos econômicos que isso implicará são exatamente aquelas para as quais Sullivan quer que os legisladores prestem menos atenção. Se a sua posição no sentido da segurança em primeiro lugar prevalecer, Biden pode ir mais além de Trump, que não avançou naquele sentido porque partes do seu governo exploraram sua desatenção para fazer menos do que ele desejaria. O secretário do Tesouro, Steven Mnuchin, retardou as sanções contra instituições chinesas. Membros da Agência de Indústria e Segurança também fizeram corpo mole na elaboração de uma lista de tecnologias emergentes que deveriam ser submetidas a amplos controles de exportação. A Custom and Border Protection (Serviço de Aduana e Proteção de Fronteiras) emitiu somente em 2020 a maior parte de suas ordens bloqueando importações de produtos envolvendo trabalho forçado em Xinjiang, depois que Trump passou a responsabilizar a China pela pandemia.
A administração neste atual governo é mais receptiva às intenções de Biden. Os mecanismos que podem ser usados para colocar mais empresas chinesas na lista negra foram aperfeiçoados, em parte para torná-la mais resistente a contestações legais. E foram mantidas basicamente todas as sanções, controles de exportações, e ordens expedidas pelo Serviço de Aduana, já existentes, e instituídos alguns itens mais que deveriam ter sido implementados antes de Trump deixar o governo. Entre eles uma proibição de importações de uma empresa sediada em Xinjiang que produz o tipo de silício necessário para células fotovoltaicas, por causa de preocupações envolvendo o trabalho forçado de uigures. Em torno de 45% da oferta mundial desse silício extremamente refinado vem de Xinjiang, e sanções contra outras manufaturas são esperadas, ou partindo do governo ou então por meio de um projeto de lei pendente no Congresso.
Até que ponto debilitar, exatamente?
Num discurso proferido em 13 de julho, Sullivan expressou sua preocupação com companhias que vêm se evadindo dos controles de exportação “e prejudicam a segurança nacional”, afirmou. O que essa postura significa em termos de frear o avanço da China em tecnologias como a inteligência artificial e computação quântica preocupa aqueles que observam o processo. O setor de tecnologia tem suas apreensões com a China (particularmente no que se refere à segurança no longo prazo da Taiwan Semiconductor Manufacturing Company, principal fornecedora de chips de altíssima qualidade). E os "falcões" da política externa mais radicais querem ações mais duras, incluindo algumas que eles sabem que o governo Biden não ousará adotar, como proibir transações denominadas em dólar com as fabricantes de chips chinesas.
Os dois lados estavam muito interessados em saber quem seria o novo dirigente do BIS - Banco de Compensações Internacionais -, encarando essa posição como um termômetro. Mas quando, em 13 de julho, foi anunciado o nome de Alan Estevez, ex-funcionário do Pentágono na era Obama com experiência na condução de análises de segurança nacional voltada para os investimentos estrangeiros, de início não entenderam muito bem. Como uma pessoa indicada a um cargo tão sensível, seu principal atributo deve ser a ausência de preconceitos na maneira como vai gerir seu posto.
Além do problema de quanto de pressão se deve exercer, há a percepção desconcertante de que a China pode muito bem ser um objeto inamovível. Se as empresas americanas se afastarem da China, outras rapidamente ocuparão o seu lugar. Bonnie Glaser, especialista em assuntos relativos à China no grupo de estudos German Marshall Fund, afirma que a maior esperança de determinar as opções da China é formar uma “coalizão anti-China” (embora não com esse nome explicitamente). Como aqueles que cercam Biden, ela acha que, mesmo assim, as chances de mudanças não são boas, “mas temos de tentar”.
O enfoque do nós contra eles envolve problemas. Quando Biden fala em uma dicotomia de democracias versus autocracias, as autoridades europeias estremecem, e a situação de um país como Vietnã, que Biden deseja ao seu lado, também é problemática. Segundo Jude Blanchette, do Centro de Estudos Internacionais e Estratégicos, o governo ficaria melhor servido se parasse de prestar tanta atenção à China e, pelo contrário, adotasse uma visão mais ampla do mundo. Os EUA reagem a tudo que os líderes chineses fazem, afirma Blanchette. Se eles adotam uma política industrial, os Estados Unidos também o fazem; quando buscam dar segurança às suas cadeias de fornecimento, os Estados Unidos seguem a mesma linha. Assim, se os chineses têm a Iniciativa Um Cinturão, Uma Rota, a América também tem de ter uma.
Blanchette afirma que os Estados Unidos devem seguir uma página diferente do manual de Xi: falar menos sobre seu adversário e mais sobre o mundo que deseja construir. “Xi não fala muito sobre a América. Quando os chineses expressam suas ideias, não se trata de uma estratégia para os EUA”, afirma ele. “Eles falam sobre o papel que a China pretende assumir no mundo nos próximos 10, 20, 30, 40 anos”.
Como alguns membros do governo Biden, Blanchette se volta para os tempos da Guerra Fria para se inspirar. Naquela época, as tentativas dos Estados Unidos para conter a União Soviética estavam inseridas numa visão mais ampla do mundo. Se o país adotar hoje essa mesma visão ficará mais claro como a China se insere dentro dele e permitirá a adoção de políticas baseadas na posição e no papel permanente da América e não na ascensão chinesa. / TRADUÇÃO DE TEREZINHA MARTINO