Levou algumas semanas, mas a novela do arcabouço fiscal finalmente terminou. A proposta foi aprovada de forma definitiva pela Câmara na última terça-feira, dando fim ao teto de gastos, tantas vezes desrespeitado nos últimos anos.
O governo de Lula da Silva tem muitas razões para comemorar o feito. Conseguiu aprovar a medida mesmo sem ter construído uma sólida base de apoio na Câmara. Também logrou êxito ao conquistar apoio para retirar do alcance do dispositivo o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), que banca o piso dos professores da rede pública.
A única derrota – a derrubada da emenda do Senado que autorizava a inclusão de até R$ 32 bilhões em despesas condicionadas – foi parcial e tudo indica que será revertida. A proposta poderá ser incluída no texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que norteia a elaboração do Orçamento de 2024.
A maior das vitórias, certamente, foi a obtenção do aval do Congresso para aumentar despesas em termos reais, ou seja, acima da inflação, ainda que a arrecadação não cresça à altura das necessidades do País. Ironicamente, é também neste triunfo que reside a vulnerabilidade do novo arcabouço fiscal.
O teto de gastos, proposto em 2016 durante o governo Michel Temer, era um mecanismo de política fiscal muito mais rígido que o arcabouço. Ainda que as receitas aumentassem, o teto não permitia elevar o nível global dos gastos. Ao atrelar as despesas à variação da inflação, o teto foi eficiente para comprimir o gasto público, principalmente as despesas discricionárias.
No médio e longo prazos, no entanto, a sustentabilidade do teto dependia da aprovação de reformas estruturais. Como elas não foram feitas, inúmeras brechas erodiram sua credibilidade. Encravar o mecanismo na Constituição tampouco foi suficiente para garantir sua eficácia.
O arcabouço é bem mais flexível que seu antecessor. O fato de ser um projeto de lei complementar permite que seja alterado com mais facilidade. Dada a rigidez da estrutura das despesas obrigatórias e a dificuldade para revê-las, o arcabouço assegura seu crescimento acima da inflação. Transferências de recursos da União para entes federativos foram excepcionalizadas já de saída. A elas, agregaram-se o piso da enfermagem e o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF).
O arcabouço, no entanto, tem seus próprios desafios, e o principal diz respeito a metas fiscais que mesmo o mais estoico dos governos teria dificuldade para atingir. O ajuste se daria pelo lado da receita, mas o Congresso tem demonstrado muita resistência a medidas que aumentem a arrecadação. Por outro lado, austeridade nunca foi uma característica associada a administrações petistas, e o texto final do arcabouço corroborou essas expectativas.
A promessa do ministro da Fazenda, Fernando Haddad, de reduzir o déficit fiscal a cerca de R$ 100 bilhões, nunca pareceu crível; zerá-lo em 2024 é improvável. Entre economistas que acompanham a área fiscal, ninguém espera que essas metas sejam cumpridas. O próprio governo projeta um déficit fiscal de R$ 145,4 bilhões para este ano.
Com o arcabouço finalmente aprovado e a dificuldade para atingir as metas previamente anunciadas, o governo terá agora de fazer um esforço para chegar o mais próximo possível delas. Está cada vez mais claro que não poderá, no entanto, contar apenas com receitas para atingi-las, mesmo porque elas estão em rota de desaceleração.
Muito em breve, Haddad terá de escolher entre mudar as metas para patamares mais realistas ou apelar a artifícios que garantam seu cumprimento – como a exclusão de até R$ 5 bilhões em investimentos de estatais vinculados ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e a possibilidade de transformar precatórios em despesas financeiras.
Modificações casuísticas e eleitoreiras estão por trás do fracasso do teto de gastos e da política de superávits que vigorou antes dele. A despeito do desgaste político, alterar as metas ainda é a melhor opção – não apenas por ser um ato transparente, mas porque ele impede a deturpação da âncora fiscal que acaba de ser aprovada.