O Orçamento federal é um bem coletivo que mobiliza interesses difusos. Historicamente, a peça orçamentária no Brasil nunca foi palco de justiça, mas sim da ação coletiva das elites que visam a aprofundar privilégios como se fossem direitos. Por isso, o processo legislativo orçamentário exige vigília constante, mas não interdição. O modelo de impositividade é imperfeito; no entanto, a suspensão, seja temporária, seja definitiva, assemelha-se a uma repressão indevida ao exercício da representação parlamentar via leis orçamentárias – tal qual um “AI-5 orçamentário”.
A suspensão das emendas impositivas pelo Supremo Tribunal Federal (STF), embora tenha buscado organizar o processo, gerou novas incertezas. Como justificar a decisão de restringir o direito dos parlamentares de alocar recursos para qualquer unidade da Federação além daquelas em que receberam votos? Isso configura um cerceamento territorial injustificável à representatividade dos congressistas. É como limitar uma política pública ou leis produzidas pelo Legislativo a determinados territórios ou cidadãos, ignorando que o Poder Legislativo edita normas de impacto universal. A decisão monocrática, que recaiu exclusivamente sobre as transferências especiais, impõe um tratamento desigual às demais programações orçamentárias (emenda com finalidade definida), estrangulando o financiamento de entidades filantrópicas que têm portas abertas a todos os brasileiros.
Essa repressão jurídica ao legítimo poder de modificação do Orçamento não desabona apenas os congressistas da 57.ª legislatura; ela atinge a essência histórica do Poder Legislativo: a representatividade. As decisões orçamentárias refletem a responsividade democrática, isto é, a capacidade de os eleitos atenderem o mais próximo possível às preferências do eleitorado também via alocação de emendas. Se a jurisdição alocativa é cassada, há um claro óbice ao funcionamento da democracia.
É verdade que há imperfeições no elevado grau de discricionariedade na alocação das emendas, assim como é preocupante o fato de ministros do STF presidirem inquéritos nos quais são partes interessadas. São anomalias a serem corrigidas com mais controle social, e não com cerceamento de competências. A mais alta corte do País poderia percorrer outros caminhos institucionais em vez de um “AI-5 orçamentário”.
Uma alternativa mais eficaz seria blindar as agências estatais com competência fiscalizatória, protegendo-as da influência dos congressistas. O Tesouro Nacional, por exemplo, possui ferramentas para trazer transparência à opacidade criada pela Emenda Constitucional n.º 105, de 2019. No entanto, o órgão permanece silente quanto à sua responsabilidade de implementar uma etiquetagem contábil que melhore o rastreamento das emendas sem finalidade definida, conectando o autor da emenda, o objeto do gasto e a programação orçamentária. O Tribunal de Contas da União (TCU) poderia rever sua “tese do pertencimento” (Acórdão n.º 1.758/2023) e de que os órgãos federais não podem executar a supervisão sistemática das emendas sem finalidades definidas. E por aí vai.
O apagão informacional nas emendas de transferências especiais é grave e não deve ser relativizado. Porém, a obstrução imposta pelo STF é descabida. No entanto, sejamos francos: não é apenas o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle social ou a rastreabilidade das emendas que estão em jogo. A verdadeira questão parece ser outra: se houvesse folga fiscal, essa disputa existiria? Provavelmente não. A harmonia entre os Poderes não estaria comprometida, mas o cenário atual é adverso.
Consideremos o seguinte: R$ 50 bilhões é um montante significativo para ser gerido pelas emendas parlamentares em um país com 5.570 municípios. Essa alocação tende a reduzir as assimetrias distributivas em todo o território nacional. O valor destinado ao Legislativo é equivalente ao que é retirado do Orçamento federal para sustentar cerca de 600 mil militares da reserva e pensionistas, cujo sistema de proteção social, custeado pelos civis, não recebe contribuições suficientes dos próprios membros. Essa comparação, embora alegórica, sublinha as controvérsias do gasto público.
A União tem uma receita de R$ 5,5 trilhões, e o montante destinado ao Congresso Nacional equivale a 0,91% das leis orçamentárias. Nas finanças públicas, o diabo está nos detalhes; 48,5% dessa arrecadação trilionária é destinada ao pagamento de juros e à rolagem da dívida, um valor incompreensível e letal para o erário. Portanto, o alcance dos objetivos fundamentais da República depende de um renascimento do Orçamento-Geral da União (OGU), baseado em um tripé: redesenho do pagamento da dívida pública, travas para reedição do cálculo e distribuição dos valores das emendas impositivas individuais, e enforcement para dados abertos na contabilidade dos entes subnacionais beneficiados com emendas parlamentares. A supressão, mesmo que temporária, do direito de representação associado à função alocativa dos parlamentares é um episódio drástico.
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JORNALISTA, É PÓS-GRADUADO EM ORÇAMENTO PÚBLICO E MESTRANDO EM PODER LEGISLATIVO