As emendas parlamentares ao Orçamento da União cresceram e se tornaram, em sua maioria, despesas obrigatórias. Com valor total de R$ 36 bilhões, já representam 24% da soma de despesas discricionárias e emendas. A maior parte das emendas se refere a gastos de caráter local, focalizados em municípios ou Estados específicos, e atende interesses eleitorais ou pessoais específicos de cada parlamentar.
Analistas de finanças públicas apontam os valores e o modus operandi dessas emendas como uma distorção que implica queda na qualidade das políticas públicas, aumento da despesa, distorção do processo eleitoral e perda de governabilidade pelo Poder Executivo federal. A imprensa revela, dia após dia, novas modalidades de corrupção envolvendo essas verbas.
Por outro lado, os defensores do uso e da ampliação das emendas argumentam que esse tipo de procedimento é normal em sociedades democráticas e ocorre em outros países. Será que é verdade? Num estudo publicado pelo Instituto Millenium, comparo o processo orçamentário brasileiro com o de países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e da América Latina. Percebe-se que somos claramente um ponto fora da curva.
A OCDE dispõe de um banco de dados descritivo das práticas orçamentárias de seus países-membros. À pergunta “no último ano fiscal, qual foi o montante total de alterações feitas pelo Legislativo no orçamento apresentado pelo Executivo?”, a maioria dos países reportou valores que são inferiores a 0,01% da despesa primária discricionária. Entre os que têm maior intervenção aparecem Portugal, com 0,48%; EUA (2,4%); Eslováquia (5,5%); e Estônia (12,3%). Esses números não chegam perto dos 24% do Brasil.
Recentemente, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (Utao) da Assembleia da República de Portugal analisou o processo orçamentário daquele país. Apontou como problema de primeira ordem o grande número de emendas ao orçamento. Assim se expressa o relatório: “Haver centenas de Propostas de Alteração (PA) à POE (Proposta de Orçamento do Estado) para discutir e votar todos os anos num prazo curto é um problema sério e que se vem agudizando nos últimos anos. (...) As PA são entregues sem nenhum documento técnico de apoio. Isso significa que são ponderadas e votadas sem que se conheça a justificação técnica quanto à sua utilidade nem evidência quanto à sua exequibilidade ou capacidade de execução operacional pelos Serviços das AP (Administrações Públicas). Muito menos há informação técnica sobre as consequências financeiras para os contribuintes e sobre os resultados para os beneficiários e os prejudicados pelas medidas propostas. (...) Chegados a esta situação extrema, é tempo dos cidadãos e dos atores políticos se questionarem sobre a sanidade do processo. Não haverá uma maneira mais amiga da razão de deliberar sobre o Orçamento do Estado para o ano seguinte, e em respeito absoluto pela democracia?”.
Pois bem, se o problema é grave em Portugal, onde em 2021 foram submetidas 1.547 emendas e aprovadas 287, o que dizer do caso brasileiro, que teve 7.014 emendas apresentadas e 6.522 aprovadas em 2022?
Nos EUA há uma tradição de emendas similares às brasileiras, lá apelidadas de pork barrel projects, voltadas para investimentos feitos com recursos federais nas bases eleitorais dos congressistas. Uma organização não governamental voltada a fiscalizar e denunciar abusos nessas emendas (Citizens Against Government Waste – CAGW) dispõe de estatísticas sobre os valores envolvidos. Foram apenas 285 emendas em 2021 (menos de 5% das 6,5 mil emendas brasileiras), envolvendo recursos equivalentes a 2,3% das despesas primárias discricionárias, já excluídas aquelas com defesa nacional.
Para comparar com a situação brasileira, selecionei as emendas parlamentares mais parecidas com os pork barrel projects, que são aquelas voltadas para investimentos e que têm clara identificação do Estado ou município beneficiário. Esse subconjunto de emendas representa 12% da despesa discricionária. O nosso “pork” é 5 vezes maior que o dos EUA!
A OCDE também analisou o orçamento de países da América Latina. Uma das perguntas feitas aos países foi: “Em que nível de detalhe o Legislativo aprova as dotações orçamentárias?”. Como se sabe, os orçamentos públicos são divididos em vários níveis: há a despesa global, que se desdobra em despesas por programas, que são detalhados em ações específicas, e essas em itens específicos de gastos. Somente os Parlamentos do Brasil e do Chile têm o poder de alterar o orçamento no detalhe, mexendo em rubricas abaixo do nível de classificação por programa. Porém, no Chile, o Legislativo só pode reduzir despesa.
Portanto, nos países da América Latina para os quais há dados disponíveis, apenas no Brasil é dado ao Parlamento poder para alterar e aumentar detalhes das despesas. Fazendo-o sem uma noção de conjunto e sem obedecer a um planejamento das políticas públicas, as verbas são pulverizadas e desperdiçadas.
Não procede, portanto, o argumento de que o que se faz aqui é comum no resto do mundo. Distorcemos o Orçamento ao extremo, jogamos dinheiro fora e enfraquecemos a democracia.
*
DOUTOR EM ECONOMIA, É PESQUISADOR ASSOCIADO DO INSPER