O multilateralismo é um tabuleiro diplomático de grande relevância na política internacional na era contemporânea, marcada pela globalização. Constitui um espaço para lidar com um mundo cada vez mais interdependente, em que apenas as relações bilaterais não conseguem dar conta de todos os desafios que se impõem às nações.
São muitos os fóruns multilaterais: a Organização das Nações Unidas (ONU) e suas agências especializadas são os mais conhecidos, mas há os de âmbito regional, como a OEA e a Unasul. O trabalho dessas instituições, realizado por diplomatas e funcionários, é complexo, diz respeito a temas difíceis em que interesses múltiplos estão em jogo. Isso requer qualidades pessoais, individuais e coletivas para ser bem-sucedido.
Em geral o público conhece apenas o que fazem os embaixadores que representam seus países no tabuleiro multilateral e as grandes figuras do secretariado, que são a expressão da personalidade jurídica própria da organização e de seus objetivos, como o diretor-geral da OMC e o secretário-geral da ONU. Mas há uma função de grande significado para o êxito das atividades das organizações multilaterais que tem sido pouco estudada. É a da presidência de seus órgãos, no âmbito da qual se estrutura o seu trabalho.
Da presidência exigem-se competência para identificar interesses compartilháveis por diferentes países, capacidade de administrar a desigualdade de poder entre Estados e sensibilidade para mediar diversidades culturais e os conflitos de valores. Isso pressupõe não apenas habilidades, mas a postura, inerente ao feitio de uma organização internacional, de um terceiro empenhado na cooperação na lida com o grande desafio de construir uma ordem voltada para aquietar a anarquia no atual sistema internacional.
Entre as organizações multilaterais, merece destaque a Organização Mundial do Comércio (OMC), a primeira de alcance global no plano econômico criada após os acordos de Bretton Woods. A OMC, na esteira do Gatt, da qual é um ampliado desdobramento, adotou como norma a prática de resolver seus assuntos pelo consenso de todos os seus membros. Nesse sentido, diferencia-se do processo decisório do FMI e do Banco Mundial.
Foi da OMC que emergiu um dos poucos estudos acadêmicos de qualidade sobre a função da presidência dos seus órgãos. Refiro-me a The Role of the WTO Chairman, de Roberto Kanitz, lançado em 2011 e que agora sai em segunda edição, de capa mole, pela editora britânica Cameron May. Kanitz é um estudioso brasileiro de questões de comércio internacional e o seu livro combina teoria e prática ao incluir relevantes depoimentos de nove diplomatas sobre o exercício de presidências na OMC.
Tanto o exame da pauta do dia quanto as negociações comerciais na OMC são feitas em reuniões formais e informais conduzidas pelos presidentes. Suas habilidades, eficácia, limitações e autoridade representam aspecto determinante da governança de organizações internacionais e, consequentemente, do impacto destas na governança de um sistema internacional. É dessa questão fundamental – dentro do contexto específico das normas e dos procedimentos da OMC – que trata o livro.
Kanitz define o presidente como a pessoa “que organiza a comunidade da OMC para discutir e negociar temas sobre comércio internacional”, ao presidir órgãos que compõem a estrutura da entidade como uma organização intergovernamental internacional. Os presidentes, observa ele, são “atores essenciais no jogo de xadrez das negociações multilaterais”. São também atores cruciais no dia a dia da gestão dos acordos da OMC.
Os presidentes precisam ater-se às sensibilidades da cultura diplomática da OMC, que se assume como uma “organização conduzida por seus membros” na lida com a hard law do Direito Internacional Econômico. É necessário, para um presidente, levar em conta que a OMC tem a vocação de uma filiação universal. Por isso a maioria dos seus membros é constituída por países em desenvolvimento. Daí o motivo por que a gestão da desigualdade dos poderes e a capacidade de lidar com conflitos de valores e de perspectivas, para construir um consenso, constituem sempre um tema desafiador, muito mais do que ocorria previamente no Gatt.
É por essa razão que um presidente no exercício da função deve ter a capacidade de transcender os interesses nacionais específicos do Estado que representa, buscando uma imparcialidade que beneficie a organização e todos os seus membros. Nessa função deve trabalhar em favor dos interesses mais amplos e sistêmicos daquilo que a OMC representa para todos os seus integrantes como um bem público internacional.
As normas da OMC que guiam o modus operandi dos presidentes, como imparcialidade, objetividade, inclusão, transparência, devem adequar-se para assegurar que eles operem como mediadores honestos, detentores de uma perspectiva de conjunto, e não a do membro que representam. Nesse sentido, desempenham a função de um terceiro, na linha dos conhecidos métodos de solução pacífica de controvérsias: bons ofícios, mediação e conciliação.
Com efeito, diria, à luz da minha experiência na OMC, que um presidente deve, ex officio, operar como um tertius inter partes para ser bem-sucedido. O terceiro na política pode ter muitos papéis: um aliado não ostensivo, um espectador neutro, alguém que se beneficia da situação, que a use para fins de divide et impera. E pode também ser um terceiro em favor do entendimento mútuo – um tertius juxta partes – para reconciliar posições e encontrar uma base comum entre as diferentes partes envolvidas. É o que se exige da presidência na OMC para a consolidação, nesta época difícil e de fragmentação, do sistema multilateral de comércio.
Celso Lafer é professor emérito do Instituto de Relações Internacionais da USP, foi embaixador do Brasil junto à OMC (1995-1998) e presidente do seu Órgão de Solução de Controvérsias e doseu Conselho Geral