O resultado das eleições revelou o impacto que as transformações do Orçamento público podem causar à dimensão eleitoral da democracia. As cidades que mais receberam emendas parlamentares de 2021 a 2024 foram exatamente as que mais reelegeram seus prefeitos: a taxa de reeleição foi de 98%, em contraste com os 70% das cidades que menos receberam emendas. Essa é mais uma demonstração de que a filtragem constitucional das reformas do processo orçamentário é necessária.
Entre os múltiplos desafios atualmente impostos ao Supremo Tribunal Federal (STF), destaca-se o de arbitrar a problemática relação entre Executivo e Legislativo no campo orçamentário. Na última década, as mudanças nesse setor confeririam cada vez mais poderes ao Congresso Nacional: o valor das emendas agigantou-se, o regime de execução passou a ser cada vez mais impositivo e surgiram as “emendas Pix”, uma espécie de “doação genérica” de recursos da União para Estados e municípios comandada por parlamentares.
Essa ascensão do Legislativo, especialmente na fase de execução orçamentária, impactou negativamente o sistema de controle sobre decisões orçamentárias e a própria ideia de governabilidade. O incremento da participação proporcional das emendas individuais – agravado pelo uso distorcido de emendas coletivas nas conhecidas “rachadinhas” – resultou em um verdadeiro bloqueio à deliberação parlamentar sobre esses gastos. Isso para não falar da lógica alocativa dispersiva e particularista que domina esse tipo de alocação de recursos.
A dominância parlamentar orçamentária criou um presidencialismo disfuncional por meio do qual se atribuíram funções típicas de governo ao Congresso sem a imputação correspondente de responsabilidade política. É preciso considerar seriamente que o aumento desproporcional dos custos de formação de coalizões estáveis reduz a eficiência estatal e debilita a funcionalidade do sistema presidencialista. Os reflexos eleitorais do modelo atual também não podem ser desprezados. Os trabalhos da ciência política anteriores à Emenda Constitucional n.º 86/2015 não identificavam comprovação empírica de que as emendas tivessem potencial para interferir ilegitimamente nas eleições federais ou locais. Essa realidade mudou. Há um consistente e vertiginoso aumento da taxa de reeleição associado justamente à elevação do volume de recursos recebidos via emenda parlamentar. A manutenção desse modelo – que combina forte crescimento de recursos destinados para emendas parlamentares com execução impositiva – pode afetar a paridade de armas entre os candidatos e reduzir a possibilidade de alternância no poder, com forte declínio da qualidade da democracia eleitoral no País.
O olhar para o passado – Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) dos anões do Orçamento e das ambulâncias – ensina que o retorno à supervalorização de decisões individuais na alocação de recursos públicos cria fragilidades na infraestrutura institucional de prevenção à corrupção. A jurisdição constitucional deve ser proativa no controle de constitucionalidade das regras orçamentárias. Mecanismos de autocorreção são escassos, pois apenas o próprio Legislativo, que se beneficia de um desenho disfuncional, poderia controlar seus poderes. Se não o faz, surge a demanda por intervenção judicial, que é reforçada pelo quadro de proteção deficiente de direitos fundamentais e de exacerbação de desigualdades sociais e regionais, frutos da alocação irracional e pouco transparente de recursos públicos escassos. A debilidade de controle recíproco entre Executivo e Legislativo revela danos à separação de Poderes. Para piorar, há evidências robustas de que o modelo atual criou um desiquilíbrio eleitoral sistêmico em favor dos candidatos que recebem volumes de emendas.
A correta decisão do STF que, em 2022, colocou um fim no “orçamento secreto” não resultou na recuperação da dominância do Executivo e muito menos na criação de mecanismos de responsividade parlamentar. A reação do Legislativo foi imediata: com a janela aberta para a aprovação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) da transição, ampliou-se ainda mais o montante de emendas individuais impositivas, sem qualquer ganho de transparência ou racionalidade.
Neste momento, o STF mantém suspensa a execução de emendas impositivas apresentadas por parlamentares, até que o Congresso edite normas para assegurar transparência, rastreabilidade e eficiência. Em paralelo, há uma tentativa de conciliação e reequilíbrio dos papéis desempenhados no Orçamento público pelos Poderes. É preciso que o STF se mantenha firme na defesa dos valores que devem orientar o ciclo orçamentário. Essa é uma condição indispensável para a tutela eficiente dos princípios republicano e democrático na construção e na gestão do Orçamento público brasileiro.
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SÃO, RESPECTIVAMENTE, ADVOGADO, PROFESSOR DE DIREITO CONSTITUCIONAL DO IDP; E PROMOTORA DE JUSTIÇA, DOUTORANDA EM DIREITO PÚBLICO (UERJ)