Em janeiro de 2024, o governo brasileiro lançou a Nova Indústria Brasil (NIB), com o objetivo de aumentar a produtividade e a inovação do País, o que gerou um debate acalorado. O governo apresentou-a como uma medida necessária para reverter a tendência de desindustrialização, seguindo políticas recentes nos EUA e na Europa. Os críticos salientaram que traz semelhanças com políticas industriais que falharam no passado. Ambos os lados levantam pontos importantes. A política tem objetivos meritórios, mas seu desenho inclui algumas características que geraram consequências negativas no passado. Portanto, a política deve ser aperfeiçoada no seu desenho e implementação, para ser efetiva e utilizar os fundos públicos de forma sensata.
Em primeiro lugar, alguns objetivos da política estão na direção certa, mas alguns instrumentos e métricas são semelhantes ao que foi tentado no passado, sem sucesso. Por exemplo, a política inclui como uma de suas metas ligadas ao setor agroindustrial o suprimento de pelo menos 95% do mercado de máquinas e equipamentos de produção nacional. Essa meta repete erros do passado – em vez de incentivar as empresas brasileiras a serem mais competitivas e a exportarem mais, aumentando a qualidade ou reduzindo custos, inclui medidas protecionistas que reduzem a produtividade do País, canalizando recursos para empresas ou projetos ineficientes. A política inclui metas, como sugerido por boas práticas de políticas industriais. Porém elas deveriam ser reduzidas e relacionadas com metas de impacto esperado, como atrair investimentos e criar empregos de forma sustentável.
Um segundo problema da política é que a situação fiscal do Brasil é muito frágil, e lançar uma grande política de investimentos de R$ 300 bilhões (parte dela por meio de empréstimos subsidiados) pode gerar consequências adversas. O Brasil tem algumas das taxas de juros mais altas do planeta, o que significa que a dívida é altamente cara. Em 2022, o Brasil foi o país que pagou a maior porcentagem do PIB em dívida pública no mundo. A alta taxa de juros é a principal restrição ao crescimento do Brasil. Uma das principais causas disso é a baixa poupança do País, que resulta em grande parte de sucessivos déficits governamentais. Criar uma política que aumente as despesas sem reduzir outras contribui para agravar ainda mais o problema, ao pressionar as taxas de juros a permanecerem elevadas para compensar o risco-país, que é aumentado por uma percepção de falta de responsabilidade fiscal. A persistência de altas taxas de juros tende a reduzir os efeitos pretendidos da política, especialmente ao tornar elevado o custo do financiamento para as empresas sem acesso às políticas, e, consequentemente, prejudicar os investimentos.
Além de ser custosa, a abordagem de começar com uma política ampla é inadequada, porque as políticas industriais envolvem muitas incógnitas, o que requer aprendizagem durante o processo. Uma abordagem mais adequada é a sugerida no artigo The New Economics of Industrial Policy, do professor de Harvard Dani Rodrik, junto com Réka Juhász e Nathan Lane, das Universidades de British Columbia e Oxford, respectivamente. Os autores explicam o novo pensamento sobre a política industrial, que inclui o enfoque na colaboração público-privada iterativa, em vez da regulamentação de cima para baixo, e na personalização dos serviços públicos e dos insumos, mais do que nos subsídios. Embora a Nova Indústria Brasil seja uma tentativa de melhorar a colaboração público-privada, sua ênfase em subsídios e incentivos fiscais corre o risco de beneficiar algumas empresas selecionadas, em vez de contribuir para uma mudança sistêmica que melhore a competitividade do Brasil.
A mudança sistêmica envolveria mais experimentação, com processos iterativos em que o governo experimenta diferentes opções, aprende com elas, aumenta gradativamente o escopo da política e a refina durante um processo, que promove aprendizado constante com processos sólidos de monitoramento e avaliação das políticas.
Para ilustrar essa abordagem, podemos aprender com nossos próprios casos de sucesso no aumento da produtividade no Brasil. Por exemplo, durante o processo de crescimento da Embraer, um dos exemplos mais bem-sucedidos de empresas brasileiras competitivas num setor de alta tecnologia (fabricação de aeronaves), houve uma combinação de políticas que incluíram não apenas apoio financeiro (por exemplo, por meio de crédito subsidiado), mas também a oferta de formação de engenheiros altamente qualificados e apoio à Pesquisa & Desenvolvimento (P&D). Na agricultura, em que a produtividade aumentou significativamente nas últimas décadas (enquanto na indústria e nos serviços a produtividade permaneceu em grande parte estagnada), a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) desempenhou papel fundamental na produção e disseminação de conhecimento sobre como aumentar a produção adaptada às necessidades do Brasil. O Sebrae, por sua vez, ajudou muitas micro e pequenas empresas a se tornarem mais produtivas, inclusive no setor de serviços, que emprega a maior parte da força de trabalho do Brasil. Estas são ilustrações de que os casos de sucesso foram o resultado de um processo gradual de aprendizagem e apoio por meio de diferentes contribuições públicas que ajudaram a aumentar a produtividade, em vez de grandes apostas em busca de retornos rápidos.
Em resumo, embora a Nova Indústria Brasil tenha objetivos meritórios e seja importante para o Brasil ter uma política industrial, ela tem falhas importantes. Em vez de uma política industrial em larga escala que utilize instrumentos semelhantes ao que foi tentado antes, sem sucesso, ela deveria ser ajustada ao contexto do Brasil e ser mais focada.
A política deveria ser gradual e promover a aprendizagem ao longo do tempo, com intervenções mais direcionadas para atingir os objetivos pretendidos com os instrumentos, sem agravar as distorções na economia, como as altas taxas de juros. Caso contrário, os instrumentos provavelmente gerarão o efeito oposto ao pretendido de aumentar a produtividade para tornar o Brasil um país mais próspero e justo.
*
GRADUADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA FGV E EM ECONOMIA NA USP, É MESTRANDO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL (MPA/ID) E ASSISTENTE DE PROFESSORES NA KENNEDY SCHOOL, A ESCOLA DE GOVERNO DE HARVARD