O novo arcabouço fiscal, aprovado em meados de 2023, tem como virtudes restringir o ritmo de expansão dos gastos públicos e indicar previsibilidade para as contas do governo federal ao longo do tempo. A política é composta por um limite de dispêndios móvel e metas fiscais anuais, sendo que, enquanto o teto de despesas indicaria a estabilização da dívida pública no futuro, o objetivo de primário determinaria a velocidade da convergência.
Porém começaram a surgir sinais preocupantes quanto ao efetivo alcance do regramento, tanto em termos de durabilidade como de abrangência. Isso vem comprometendo a potência dele em coordenar as expectativas quanto à trajetória da política fiscal, com impactos imediatos nos prêmios de risco, juros e câmbio. Neste artigo, discutimos uma dessas fontes de preocupação: a chamada política parafiscal.
A política parafiscal se caracteriza pela utilização de subterfúgios para evitar que certas despesas passem pelo Orçamento, contornando assim o limite de gastos. Enquanto alguns dos dribles são facilmente notáveis, como a proposta do novo auxílio-gás, outros exigem olhar mais apurado, exatamente por causa de seu caráter extraorçamentário.
Uma das formas encontradas é o uso de fundos para investimento cujo principal cotista é a União. Basicamente, funciona da seguinte maneira: o governo federal realiza um aporte primário em um desses instrumentos, contabilizado normalmente nos gastos, com um objetivo de financiamento bem definido. Após encerrada a vigência do programa, porém, recursos ociosos desses fundos, que deveriam retornar ao caixa do Tesouro como receita primária, são reciclados para novos usos.
Essa prática traz quatro implicações diretas para a gestão das contas públicas: a primeira, já referida, é a perda de credibilidade da âncora fiscal; a segunda é o menor controle sobre o impulso dado pelos gastos à atividade; a terceira é o acúmulo de recursos para financiamento majorando subsídios implícitos, em consequência prejudicando a trajetória da dívida; e, por último, a exposição do governo ao risco de crédito.
Valendo-nos do Balanço Geral da União, que organiza informações patrimoniais do governo federal, podemos reconstituir a trajetória recente de suas participações permanentes em fundos. Entre 2015 e 2019, o estoque flutuava em torno de R$ 40 bilhões, sendo especificamente de R$ 45 bilhões nesse último ano.
Com a pandemia de covid-19, uma das providências tomadas foi a capitalização de fundos garantidores, objetivando preservar, assim, companhias de menor porte afetadas negativamente pelo aumento na percepção de risco para financiamento. Foram repassados R$ 38,1 bilhões para o Fundo Garantidor de Operações (FGO) e R$ 20 bilhões para o Fundo Garantidor de Investimentos (FGI).
Subsequentemente, desde 2020, as participações se situaram em torno de R$ 100 bilhões, e foram de R$ 108,6 bilhões no balanço mais recente, referente ao segundo trimestre de 2024. Destes R$ 108,6 bilhões, são R$ 45,3 bilhões do FGO e R$ 20,7 bilhões do FGI. Enquanto a integralização de cotas durante momentos emergenciais é plenamente justificada, a prática da reutilização sucessiva dos recursos traz os problemas enumerados anteriormente.
Em 2023, foi permitido o uso do FGO para a faixa 1 do Programa de Renegociação de Dívidas, o Desenrola. A recente Lei n.º 14.995, de outubro deste ano, permitiu a utilização das garantias do fundo no Programa Acredita no Primeiro Passo e no Procred 360, focados em microempreendedores, com a possibilidade de aporte adicional de R$ 1 bilhão da União e flexibilização da capitalização para outros entes de direito privado ou público.
Já o FGI, para atender a investimentos de empresas de pequeno porte, foi capitalizado durante a pandemia especialmente no âmbito do Programa Emergencial de Acesso à Crédito (Peac). A vigência do Peac deveria ter sido encerrada após a emergência sanitária, porém ele foi reativado no período pré-eleitoral de 2022 e prorrogado indeterminadamente em 2023.
Outros dois fundos que merecem atenção são o do Programa Pé-de-Meia e o FGEduc, que garante créditos no âmbito do Fies. O primeiro contava com participação da União de R$ 6,1 bilhões e o segundo, de R$ 10,1 bilhões, de acordo com os últimos dados desagregados disponíveis, de dezembro de 2023.
Isso, pois, embora o Pé-de-Meia seja meritório, seu financiamento vem ocorrendo de maneira errática. A legislação que criou o programa permite repasses do FGO para capitalizar o fundo. Ademais, a já citada Lei n.º 14.995 também concedeu recursos de até R$ 6 bilhões do FGEduc para o Pé-de-Meia.
Mesmo que nem todo estoque de R$ 108,6 bilhões de participações venha a ser utilizado de forma a reciclar gastos anteriores – R$ 20 bilhões, por exemplo, seguem o rito normal para financiar o Minha Casa Minha Vida –, seria importante o governo recolher recursos não utilizados, o que ainda contribuiria para o esforço, nada trivial, de melhorar o resultado primário.
*
SÃO, RESPECTIVAMENTE, ECONOMISTA-CHEFE E ECONOMISTAS DA WARREN INVESTIMENTOS