O governo Lula da Silva tem dado indícios de que pretende retomar a política perigosa de estímulo ao endividamento de Estados e municípios. Segundo informações do jornal Valor, o volume total de garantias liberadas pela União para crédito aos entes federativos atingiu R$ 17,41 bilhões até agosto, quase três vezes mais que no mesmo período do ano passado.
A liberação de garantias pela União é essencial para que Estados e municípios possam tomar empréstimos. Ao contrário do governo federal, Estados e municípios não têm autonomia para emitir dívida própria e precisam do apoio da União para conseguir crédito em instituições financeiras e organismos internacionais. Com esse aval, no entanto, a União se compromete a arcar com as dívidas em caso de inadimplência.
Nem sempre foi assim. Até o fim da década de 1990, os Estados utilizavam seus próprios bancos estaduais para financiar seus déficits, via financiamentos e absorção de títulos públicos. Quando essa situação ficou completamente fora de controle e ameaçou a solidez do sistema financeiro nacional e até o controle da inflação, o governo federal teve de fazer uma renegociação e assumir esses passivos; em contrapartida, os Estados concordaram em privatizar bancos e distribuidoras de energia.
Desde então, Estados e municípios precisam cumprir alguns requisitos mínimos para se endividar. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece alguns limites, como o gasto com pessoal, que não pode superar 60% da Receita Corrente Líquida (RCL). Já o Ministério da Fazenda avalia a capacidade de pagamento (Capag) de cada ente federativo e os classifica com notas A, B, C e D.
À exceção da Bahia, todos os Estados tiveram nota igual ou pior entre 2022 e 2023. Se não houve melhora, o que justificou um volume tão expressivo de garantias liberadas de um ano para o outro? De acordo com o Valor, parte dos novos contratos de garantia assinados pela União tomou como base as notas de Capag de 2022 – ano em que a arrecadação dos Estados ainda não havia sido afetada pela mudança na legislação de ICMS de combustíveis e energia, que fez com que as receitas despencassem mais recentemente.
Ainda que a liberação das garantias tenha sido acelerada neste ano, muitos dos recursos emprestados por bancos e organismos internacionais só chegarão aos Estados e municípios em 2024. Isso, por si só, já ensejaria alguma desconfiança. É inegável que o reforço no caixa de governadores e prefeitos poderá influenciar os resultados das eleições locais, haja vista que muitas dessas operações devem financiar investimentos em obras de infraestrutura.
O pior, no entanto, é que a capacidade de pagamento dos Estados e municípios não foi adequadamente aferida pela União nessas operações. No mercado financeiro, diz-se que retorno passado não é garantia de ganho futuro; no caso das novas leis de ICMS sobre combustíveis e energia, no entanto, pode-se cravar, com toda a certeza, que a arrecadação do passado nunca mais se repetirá. Logo, ela jamais deveria ter sido considerada na liberação de garantias para operações de crédito.
Uma avaliação inadequada sobre o risco dessas operações pode expor a União a riscos nada triviais, como mostram as crises que ocorreram na história recente. Depois de estimular abertamente o endividamento dos Estados e municípios entre 2012 e 2014 e liberar quase R$ 140 bilhões em garantias, a União tomou diversos calotes e teve de arcar com R$ 33 bilhões entre 2016 e 2020.
Mais recentemente, os processos de aferição dos indicadores foram aperfeiçoados e ganharam mais credibilidade e transparência, mas as liberações recentes mostram que ainda há espaço para melhorias. É preciso privilegiar os bons pagadores e, sobretudo, os governadores e prefeitos que agem de forma responsável e ajustam suas despesas para obter novos financiamentos.
O Supremo Tribunal Federal (STF) também cumpriria importante papel se não desse guarida aos Estados e municípios que apelam ao Judiciário para impedir a União de executar contragarantias quando deixam de honrar suas obrigações.