O juiz da Suprema Corte Americana, Oliver Wendell Holmes Jr., disse certa vez que “os impostos são o preço que pagamos pela civilização”. Mas é fato que há muito perdemos a medida do quanto da tributação deve ser balizada pela expressão concreta do exercício da democracia. Parte disso pode ser evidenciada pela redução, ao longo da segunda metade do século XX, da tributação da renda e patrimônio e ampliação da tributação sobre o consumo, regressiva por natureza. Não se trata apenas de inobservância sistêmica ao princípio da capacidade contributiva, mas da substituição de tributação direta por indireta.
Na tributação direta cada cidadão tem diante de si exatamente a medida do esforço tributário que se faz, sabe exatamente quanto lhe custa sua participação na “civilização”, enquanto na tributação indireta, o custo vem diluído em “suaves” prestações, na medida em que cada cidadão consome sua renda. Ao final de um período, o cidadão-contribuinte não tem dimensão do quanto pagou, não consegue mensurar se a carga tributária que lhe é imposta é grande ou pequena e perde a oportunidade de exigir um retorno do Estado na medida do esforço que lhe é imposto. Esse conhecimento é imprescindível para o exercício do controle social, seja quanto ao tamanho da carga, seja quanto ao retorno que se espera do Estado em virtude dessa carga. Quanto mais concentrada é a tributação sobre o consumo, menos “cidadã” ela é, pois torna ainda mais opaca a informação sobre o tamanho da carga tributária.
Temos a real dimensão do tamanho da cegueira que nos é imposta quando lemos no noticiário que a reforma tributária promovida pela EC 132 nos levaria à maior alíquota de IVA do mundo (algo estimado entre 25 e 27%) quando, na verdade, o desenho da reforma elimina grande parte da cumulatividade hoje existente e impõe mecanismos para que a arrecadação reproduza níveis históricos, ou seja, a arrecadação deve ser exatamente o que era. Então, nós não teremos a maior tributação sobre o consumo do mundo, já temos... e há muito tempo. Tais alardes se assemelham mais a um comportamento do tipo “não quero saber, me deixe ser feliz na ignorância”.
Nesse ponto, especificamente, a reforma tributária nos tem brindado com doses cavalares de cidadania.
O cidadão espera que o Estado, ao lidar com a arrecadação tributária, seja eficaz (atinja o objetivo planejado) e eficiente (execute a tarefa com excelência). Quanto melhor for a atuação do Estado na administração da arrecadação, menor poderá ser a alíquota a todos imposta.
O problema é que, como dissemos, os cidadãos não dispõem de medidas de eficácia e eficiência da política tributária ou mesmo da atuação das administrações tributárias na execução de tais políticas. Não se consegue verificar o efeito prático de medidas de desoneração tributária. Não há informação sobre o quanto cada isenção impacta na carga tributária imposta aos demais contribuintes, quanto custa cada privilégio concedido, quanto pesa no bolso de cada um a sonegação fiscal, a inadimplência, a falta de investimentos em administração tributária ou até a eventual incompetência administrativa de pessoas escolhidas sem critérios técnicos para conduzir a política tributária do ente público.
Ao unificar PIS e Cofins (e parte do IPI) para criar a CBS, ao extinguir ICMS e ISS para criar o IBS, ao unificar legislações de Estados e Municípios, ao impor crédito financeiro e cálculo “por fora”, ao informar em cada documento fiscal quanto IBS e CBS foi cobrado, a Reforma Tributária retira das trevas e coloca diante dos olhos do cidadão o tamanho do seu flagelo. Mas não só... A EC 132 criou, ainda, algo extremamente positivo: a alíquota de referência.
A alíquota de referência é uma ferramenta criada para acalmar os corações e as almas daqueles que, justificadamente, temiam que a reforma aumentasse a carga tributária. Com critérios a serem estabelecidos na LC, a alíquota de referência será calculada de forma a garantir a arrecadação a níveis históricos, ou seja, garantir que a CBS e o IBS arrecadem o mesmo que arrecadavam os tributos substituídos.
A alíquota de referência é uma medida de controle social e de cidadania jamais vista no Brasil (não encontramos, inclusive, correspondente no mundo), dimensão que tem sido ignorada nos debates.
Os Estados e Municípios que não promulgarem leis próprias definindo as alíquotas terão tributação pela alíquota de referência. Ao promulgarem suas leis, no entanto, podem optar por vincular suas alíquotas à de referência. A alíquota de referência existirá, ainda, como ferramenta de controle para aqueles entes que fixarem suas alíquotas em patamares distintos, pois permitirá a comparação contínua com níveis históricos de arrecadação. Um constante parâmetro de comparação entre o que é e o que poderia ser.
Se antes cada desoneração ou privilégio concedido a alguém passava despercebido, agora fará com que a alíquota de referência suba automaticamente para o ano seguinte. Cada passo dado no sentido da isonomia, tributando de forma neutra a todos, será, também, sentida imediatamente. O cidadão, observando um governo que descuida da sua administração tributária, que não faz os devidos investimentos, que não combate a sonegação ou a inadimplência, que não se esmera na boa gestão, poderá ver cada real sonegado ou inadimplido pesando negativamente na alíquota imposta a todas no ano seguinte. Toda boa ou má condução da política tributária assim como toda boa ou má gestão da administração tributária impactará instantaneamente na alíquota a todos imposta, aumentando ou reduzindo a carga tributária e separando definitivamente a avaliação das políticas afetas à receita das políticas afetas à despesa.
Um outro juiz da Suprema Corte Americana, Louis Brandeis, por sua vez, disse que “a luz do sol é o melhor desinfetante”. Nesse sentido a EC 132 nos brindou com o que poderia haver de melhor em termos de cidadania: nos permitirá conhecer o tamanho do nosso problema, para que possamos pensar com mais clareza na forma de resolvê-lo.