A Câmara dos Deputados aprovou, em 21 de dezembro de 2023, o Projeto de Lei (PL) n° 2.148/2015, que cria o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE), com o objetivo de reduzir a emissão de gases de efeito estufa em diversos setores da economia. Apesar do avanço significativo em relação ao tema, o PL ainda precisará ser aprovado pelo Senado.
O PL propõe uma regulamentação do mercado de carbono por meio de um sistema de “cap-and-trade”, assim como o Emissions Trading System (ETS) da União Europeia. Nesse sistema, as autoridades emitem uma quantidade específica de quotas, estabelecendo, portanto, um limite para as emissões de gases de efeito estufa (cap) e permitem que créditos sejam negociados.
Assim, o PL propõe que o órgão gestor do SBCE estabeleça os limites de emissões e os empreendimentos que emitirem acima do referido limite e estiverem abarcados pela lista de atividades/setores regulados sejam obrigados a reduzir suas emissões ou adquirir Cotas Brasileiras de Emissões (CBEs), que representam o direito de emissão de uma tonelada de dióxido de carbono equivalente (CO2eq), ou Certificados de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (CRVEs), que representam a efetiva redução de emissões ou remoção de uma tonelada de CO2eq.
Conceitualmente, um CRVE é um crédito de carbono, no entanto, nem todo crédito de carbono pode se qualificar como CRVE. Para que um crédito de carbono seja considerado CRVE e, portanto, contabilizado nas obrigações associadas ao SBCE, vários requisitos devem ser atendidos, especialmente no que se refere à metodologia e aos procedimentos de verificação.
Nesse sentido, o PL trouxe também uma importante definição quanto à natureza dos créditos de carbono, que será tratado como ativo transacionável, autônomo, com natureza de fruto civil. Trata-se de entendimento distinto àquele de regulamentações anteriores, a exemplo da Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei n° 12.187/2009), que considera o crédito de carbono um título mobiliário, e do Código Florestal (Lei n° 12.651/2012), que o considera como um título de direito sobre bem intangível e incorpóreo transacionável. Ainda assim, mantém-se a possibilidade de trading dos CRVEs no mercado financeiro e de capitais, eis que considerado ativo fungível e negociável.
Ademais, o PL estabelece regras detalhadas e claras quanto à titularidade do crédito de carbono, com o reconhecimento de que essa será do gerador de projeto de créditos de carbono (aquele que tenha a propriedade ou usufruto do bem no qual o projeto será realizado, incluindo povos indígenas ou comunidades tradicionais) – e não do desenvolvedor (aquele que implementa o projeto por meio de seu custeio ou prestação de serviços o projeto), sendo possível o compartilhamento ou cessão desse direito por meio de previsão contratual. O texto, ainda, é claro ao determinar as hipóteses de geração de créditos que ensejam a titularidade da Administração Pública, seja da União, Estados ou Municípios.
Com a definição clara da natureza e titularidade do crédito de carbono, considerando também as disposições estruturantes do SBCE, sua organização e governança, abre-se caminho para o desenvolvimento do mercado regulado no país, com considerável segurança jurídica.
Contudo, embora o texto aprovado tenha propiciado importantes definições, especialmente com relação a outros PLs em tramitação sobre o tema, os quais destinam boa parte dos aspectos dedicados à eventual regulamentação futura, o texto aprovado pela Câmara também apresenta alguns pontos de atenção.
Por exemplo, quanto às áreas de preservação permanente (APP) e Reserva Legal, o PL permite expressamente que a recomposição de Reserva Legal e APP seja elegível para a geração de créditos de carbono, em termos a serem definidos por futura regulamentação.
O ponto pode levantar questionamentos na medida em que, atualmente, a legitimidade e a credibilidade de um crédito de carbono estão diretamente ligadas à demonstração de que o projeto gerador apresenta adicionalidade ao meio ambiente, ou seja, é preciso demonstrar que, sem o projeto não haveria remoção ou redução de emissões. Assim, a proposta de considerar a recomposição dessas áreas, que deveriam estar sendo preservadas nos termos da legislação vigente, como apta a gerar créditos de carbono, pode ser objeto de discussão em relação ao requisito de adicionalidade e, portanto, é necessário aguardar melhor definição quanto aos critérios a serem estabelecidos pelos reguladores e certificadoras quanto ao tema.
Ainda – em linha com o proposto no PL n° 412/2022, aprovado em outubro de 2023 no Senado e atualmente em trâmite na Câmara dos Deputados – a produção agropecuária primária não estará sujeita à participação no SBCE, o que também vem sendo bastante debatido.
Assim, apesar de o robusto texto do PL 2.148/2015 ter sido aprovado pela Câmara, é esperado que ajustes sejam implementados com a sua tramitação no Senado. De todo modo, a urgência do tema, especialmente após a 28ª Conferência das Partes, e os rápidos avanços na tramitação dos PLs indicam que o Brasil está mais perto do que nunca de criar o seu mercado regulado de carbono, o qual, além de fundamental para fomentar a transição para uma economia de baixo carbono, será imprescindível para garantir a participação e integração do mercado nacional com a economia global, considerando a tendência ao endurecimento de exigências na esfera internacional em relação a critérios ESG, como aquelas estabelecidas pela União Europeia por meio do Carbon Border Adjustment Mechanism.
*Roberta Danelon Leonhardt, Thais Ferreira Moreno e Laura Rodrigues Gonçales são, respectivamente, sócia e advogadas da área ambiental do Machado Meyer Advogados