A presidente do Supremo Tribunal Federal, ministra Rosa Weber, defendeu em sessão plenária nesta quarta-feira, 14, a derrubada do orçamento secreto, esquema operado a partir das emendas de relator-geral do orçamento (RP-9) e revelado pelo Estadão. Em duro voto, a ministra apontou 'verdadeiro regime de exceção ao orçamento da União, em burla à transparência e a distribuição isonômica de recursos públicos'. Na avaliação de Rosa, a execução do orçamento secreto pelo governo federal acontece 'à margem da legalidade'. Assim, o esquema montado no governo Jair Bolsonaro para compra de apoio no Congresso 'mostra-se incompatível com a ordem constitucional, democrática e republicana', ponderou a ministra.
"Julgo procedentes os pedidos para declarar incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado 'esquema do orçamento secreto', consistentes no uso indevido das emendas de relator-geral do orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual", registrou a Rosa ao finalizar a leitura de seu voto.
Considerando que ainda há valores em execução, a relatora defendeu vedar o uso das emendas de relator (RP-9) para 'atender solicitações de despesas e indicações de beneficiários realizadas por deputados, senadores, relatores da Comissão Mista de Orçamento e quaisquer usuários externos não vinculados a órgãos da administração pública federal'.
Como consequência, Rosa propôs que os ministros de Estado, titulares das pastas beneficiadas com recursos das RP-9, orientem a execução dos repasses pendentes conforme os programas e projetos das respectivas áreas, 'afastando o caráter vinculante das indicações formuladas pelo relator-geral do orçamento'.
Rosa propôs que o Supremo fixe a seguinte tese: "As emendas do relator-geral do orçamento destinam-se, exclusivamente, à correção de erros e omissões, vedada a sua utilização indevida para o fim de criação de novas despesas ou de ampliação das programações previstas no projeto de lei orçamentária anual".
A leitura do voto da relatora tomou toda a sessão plenária do Supremo desta quarta-feira, 14, que foi estendida até às 18h30 para que Rosa finalizasse sua argumentação. O julgamento será retomado na tarde desta quinta-feira, 15. Os demais ministros devem apresentar seus posicionamentos, acompanhando ou não a presidente da Corte.
Em extenso voto, que conta com mais de 90 páginas, a presidente do Supremo fez uma série de ponderações que tangenciam o orçamento secreto, não tecendo largas críticas ao esquema, mas também explicando seus impactos, abordando indícios de irregularidades e até traçando paralelos com esquemas de cooptação já identificados no Congresso em anos anteriores.
As declarações de Rosa contra o orçamento secreto foram engrossando conforme a magistrada se aproximava da conclusão de seu voto. Rosa destacou que o esquema 'contraria objetivos fundamentais da República', estabelecendo 'pauta secreta de projetos vinculados a interesses de parlamentares incógnitos e desvinculada das diretrizes de politica fiscal e metas'. A relatora chegou a falar em 'instrumento de legitimação aparente do abuso e do arbítrio ao dinheiro publico'.
Citando os impactos do esquema montado no governo Jair Bolsonaro, a ministra destacou que a 'balcanização do orçamento que deixa de atender critérios objetivos de distribuição leva a desestruturação de serviços e politicas publicas essenciais'. A ministra também vê 'desequilíbrio ao próprio processo democrático, com benefício eleitoral de certos candidatos.
"Emendas do relator tem servido de expediente a propósitos patrimonialistas de acomodação de interesses de cunho personalístico, viabilizando aos congressistas o destino da cota ou do quinhão que lhe cabe na partilha informal do orçamento, sem o encargo de comprovar a pertinência da despesa com as prioridades e metas federais", destacou.
Impropriedade
No início da sessão plenária desta quarta-feira, 14, a ministra Rosa Weber informou que os ministros receberam do Congresso um ofício com informações sobre o projeto de resolução que pretende impor novas regras para a distribuição das emendas utilizadas no esquema do orçamento secreto.
A ministra cumprimentou os parlamentares pela iniciativa que, segundo a ministra, demonstra a 'abertura ao saudável e democrático diálogo interinstitucional'. Por outro lado, a magistrada destacou que a 'louvável' preocupação do Congresso em se debruçar sobre o tema para ampliar a transparência das emendas, estabelecendo critérios de proporcionalidade e impessoalidade na destinação dos valores, 'confirma a adequação' da decisão liminar do Supremo que chegou a suspender os pagamentos até que fosse dada publicidade aos recursos repassados.
Ainda de acordo com Rosa, a movimentação também 'confirma a impropriedade do sistema até então praticado'. A ministra destacou que a iniciativa do Congresso não prejudica o julgamento das ações apresentada ao STF pelos partidos de oposição ao governo Bolsonaro (PV, PSB, PSOL e Cidadania), ainda mais considerando que o projeto de resolução é uma 'proposta legislativa em tramitação e para o futuro'.
Segundo as informações passadas à ministra, a proposta do Congresso suprime a possibilidade de indicação de emenda por usuário externo, um mecanismo que dificulta ainda mais a identificação do parlamentar responsável pela indicação do recurso. O texto apresento ao Supremo ainda estabelece a destinação obrigatória de 50% das emendas para ações de saúde ou assistência social, e trata da observância de critérios de proporcionalidade nas indicações.
O Congresso ainda destacou no texto que as emendas utilizadas no orçamento secreto não serão tornadas impositivas (obrigatórias), com o objetivo de preservar a prerrogativa do governo de decidir quando executar o pagamento das demandas parlamentar.
A possibilidade de as emendas se tornarem impositivas chegou a ser discutida pelo Congresso durante as negociações da Proposta de Emenda á Constituição (PEC) da Transição, que amplia o teto de gastos para custear o pagamento de R$ 600 aos beneficiários do Bolsa Família, numa tentativa de pressionar o futuro governo do presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva (PT) a não agir junto ao STF contra o fim do esquema.
Em um primeiro momento da leitura de seu voto, Rosa defendeu a rejeição de questões preliminares suscitadas pelo Congresso, destacando que o julgamento do orçamento secreto no STF trata dos 'direitos dos entes federativos eventualmente prejudicados na distribuição de recursos orçamentários da União, dos direitos dos membros das casas a distribuição equitativa no ajuste do orçamento e dos direitos dos cidadãos ao uso racional e eficiente dos recursos públicos e a luz da transparência'.
O parecer da ministra sobre o caso tem 90 páginas e traz ponderações sobre orçamento público, processo legislativo orçamentário, o chamado 'orçamento secreto' - suas características e consequências - , princípios da publicidade e transparência aplicados à gestão fiscal.
Críticas ao esquema
Em sua fundamentação, Rosa Weber lembrou que foi só a partir de 1988 que o Congresso retomou um papel ativo no orçamento. A ministra também destacou que a ciência das finanças estabeleceu mecanismos para impedir, por meio de controle financeiro, que a 'vontade política venha dar liga ao patrimonialismo e atos de captura do poder com grave subversão dos interesses públicos em favor dos projetos de poder inoficiosos'.
Segundo Rosa, as emendas parlamentares têm autorização constitucional e funcionam como um instrumento legislativo que da oportunidade a reivindicações mais urgentes da população. A ministra citou as modalidades de emenda previstas no regimento interno do Congresso - as de bancadas estaduais, as individuais e as de relator. Com relação a essa última, a ministra afirmou que elas têm a finalidade de 'corrigir erros e omissões', não contemplando a 'inclusão de novas despesas ou programações'.
Em seu voto, Rosa Weber relembrou casos de captura do orçamento federal, como o esquema PC Farias, o escândalo dos Anões do Orçamento e a Máfia das Ambulâncias. A ministra reproduziu trechos de investigações feitas pelo próprio Congresso sobre os casos, destacando medidas adotadas pelos parlamentares para prevenir novos desvios. No entanto, segundo a ministra, a 'experiência legislativa revela que normas regimentais não foram capazes de evitar a preponderância dos poderes não institucionais do relator geral do orçamento'.
A ministra então estabeleceu ligações entre os esquemas identificados ao longo dos anos e o orçamento secreto. Ela ainda destacou que, em 2019, a legislação orçamentaria restabeleceu a hegemonia do relator geral no processo orçamentário, ampliando o valor das emendas de relator. O esquema de tomada do orçamento por congressistas da base do governo no Congresso foi revelado pelo Estadão, conforme destacou Rosa em seu voto.
"Tal como já observado em tempos passados, a figura do relator-geral do orçamento, restabelecidos os poderes que o congresso nacional, após a CPMI dos (anões) do orçamento, buscou, sem sucesso abolir, emerge uma vez mais como pivô das articulações entre o executivo e congresso nacional e guardião da caixa preta orçamentária", afirmou.
Rosa destacou que, ainda 'mais alarmante do que a amplitude do orçamento posto sob um domínio de um único parlamentar sobre o mistério das negociações em torno do destino a ser dado a esses recursos'. "Não apenas a identidade dos efetivos solicitadores, mas o destino desses recursos acha-se encoberto por um manto de névoas", ponderou. Segundo a relatora, a 'prática político institucional' do orçamento secreto 'cria circunstâncias favoráveis para que ocorram delitos, como já vistos no passado'.
Reportagens do Estadão já expuseram indícios de sobrepreço e superfaturamento em compras de prefeituras por meio das emendas destinadas por parlamentares envolvidos no esquema. As suspeitas de desvios entraram inclusive na mira da Polícia Federal (PF), que já abriu operações para apurar eventuais fraudes.
Rosa destacou ainda que emendas de relator se tornaram 'o novo locus destinado a negociações reservadas a construção da base de apoio do governo no Congresso'. "A crise nas relações entre Executivo e Legislativo tornou ainda mais caros e dispendiosos a manutenção de uma base presidencial de apoio parlamentar no Congresso e o custo da governabilidade no contexto do que é denominado de presidencialismo de coalização".
Irregularidades
A ministra chegou a dizer que o a distribuição de emendas por meio do orçamento secreto transformou os padrinhos desses recursos em "vereadores federais" por concentrarem a alocação de verbas em políticas públicas de impacto "meramente local", com interesses eleitorais, em vez de focar em medidas estruturantes regionais.
"A utilização indevida das emendas parlamentares para a satisfação dos interesses eleitorais representa grave ameaça a consecução dos objetivos fundamentais da República, em promover o desenvolvimento nacional equilibrado e sustentável, reduzir as desigualdades sociais e regionais e erradicar a pobreza e a marginalização", destacou.
Na retomada da sessão plenária, após intervalo, Rosa Weber destacou irregularidades envolvendo a execução das emendas de relator. A ministra apontou 'demonstração da falta de coerência e planejamento no uso de verbas federais e categórico descumprimento dos deveres de transparência com emprego do dinheiro publico'.
Rosa citou uma série de indícios de corrupção por meio orçamento secreto que foram revelados na série de reportagens do Estadão, como o esquema das escolas fakes e do tratoraço - este último consistiu na compra de veículos agrários com sobrepreço por meio da Companha de Desenvolvimento do Vale São Francisco (Codevasf).
A ministra vê 'descaso sistemático do Congresso e dos órgãos centrais do sistema de orçamento e administração financeira do governo federal com os princípios orientadores da atuação da administração publica, com as diretrizes de governança, com o controle interno e da transparência das ações governamentais e com a participação ativa na promoção da eficiência publica e no combate a corrupção'.
A avaliação de Rosa é a de que o orçamento secreto consiste em um 'sistema anônimo', no qual o relator-geral é uma 'figura interposta', vez que são deputados e senadores que indicam os repasses. Destacando o 'caráter obscuro' do esquema, a relatora destacou que o modelo 'viola o principio republicano e transgride os postulados da transparência'.
"Cuida-se de uma rubrica orçamentária envergonhada de si mesmo, instituída com o objetivo de esconder atrás da figura do relator-geral do orçamento uma coletividade de parlamentares desconhecida favorecida pelo privilégio pessoal de poder exceder os limites de gastos a que estão sujeitos no tocante às emendas individuais em manifesto desrespeito ao postulado da execução equitativa, da igualdade entre parlamentares, da observância de critérios objetivos e imparciais na dotação orçamentária e, sobretudo, ao primário do ideal republicano e ao postulado da transparência nos gastos públicos", ressaltou.
Transparência
Na avaliação de Rosa, as emendas de relator 'representam violação direta do direito de acesso a informação, ao primado da transparência e e ao da máxima divulgação dos dados de interesse publico'. "Insere-se em um contexto de mitigação do controle social sobre o gasto publico e desconstrução dos sistemas de fiscalização e de prestação de contas pelos gestores públicos", ressaltou.
A ministra disse que o Congresso não cumpriu a determinação da Corte para dar ampla publicidade ao esquema. Rosa mencionou que apenas 70% dos deputados e 85% dos senadores assumiram o apadrinhamento das emendas do orçamento secreto e, quando o fizeram, apresentaram informações esparsas sobre o destino, a finalidade e a necessidade dos recursos. Para Rosa, os documentos levados ao STF 'não satisfazem critérios mínimos de exadidão e confiabilidade'.
A relatora também apontou 'absoluta insubsistência' na alegação do Congresso de que não existia qualquer obrigação legal ou regimental para que a indicação de que beneficiários de recursos dos RP-9 fosse acompanhada de documento que formalizasse o pedido. "A alegação contem equivocado silogismo", afirmou sobre argumentos apresentados pelo presidente do Congresso Nacional, senador Rodrigo Pacheco.
Rosa ainda criticou as medidas adotadas pelo Congresso a pretexto de dar publicidade ao orçamento secreto - ações promovidas após o Supremo Tribunal Federal chegar a suspender os repasses dos recursos. A ministra chamou de redundante o ato conjunto das mesas da Câmara e do Senado que criaram o sistema de publicização das emendas. Segundo ela, a justificativa e o padrinho dos recursos continuavam ocultos.
Para a relatora, as normas 'se mostram insuficientes para traduzir a verdadeira dinâmica de poder envolvendo os reais interessados, pessoas que intercedem junto ao relator geral ou junto aos órgãos executivos e aquelas que realmente detêm a capacidade de influenciar a decisão do relator geral'.
"As despesas da emenda de relator não satisfazem os critérios informações da transparência fiscal. Longe de prestigiarem a participação popular e o controle social sobre o objeto dos gastos, decorrem de acordo políticos secretos que inauguram uma pauta de interesses paralela ao plano de interesses de relevância nacional. A divulgação ocorre sempre de maneira incompleta tardia e pouco acessível", ressaltou.
Segundo a ministra, a instrumentalização do mecanismo de emendas do relator para a produção no orçamento de novas programações e de despesas 'se opõe frontalmente a qualquer tentativa de conformação do processo orçamentário as diretrizes constitucionais do planejamento, da transparência e da responsabilidade fiscal'.
"A utilização das emendas do relator para a inclusão, na peça orçamentária, de recursos avulsos indicados por bancadas ou parlamentares individualizados, quando não limitados a correções e ajustes técnicos, subverte o regramento constitucional para confecção do orçamento público, fazendo letra morta do sistema delineado na lei fundamental", ressaltou.
Para a ministra, o condicionamento dos repasses à adesão de parlamentares aos interesses do governo, 'ainda que potencial', evidencia desvio de finalidade na distribuição de recursos do orçamento, 'a revelar uma estrutura legislativa incompatível com o desenho da separação dos poderes'. "A lógica da independência dos poderes é subvertida, deixando o poder executivo a mercê de maneira desproporcional as vontades de reduzido grupo de membro do poder legislativo", destacou.
A avaliação da ministra é a de que o orçamento secreto é 'incompatível com a ordem constitucional, democrática e republicana', considerando: a inobservância aos parâmetros de equidade e eficiência na indicação de beneficiários e na definição de prioridades; a não observância a critérios objetivos orientados pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; e o desafio à orientações que informam os princípios da transparência ativa, da acessibilidade das informações.
O que está em jogo
Como mostrou o Estadão, há uma expectativa de que, na sessão desta quarta-feira, 14, Rosa Weber defenda que a falta de transparência do orçamento secreto é inconstitucional. O posicionamento foi ventilado entre assessores próximos da magistrada. Além disso, a ministra deve avaliar em sua manifestação a forma com que os recursos públicos são distribuídos entre os parlamentares por meio do relator do orçamento - atualmente, tal distribuição se dá sem qualquer critério técnico.
Na sessão da última quarta, 7, o governo Jair Bolsonaro e o Congresso se uniram na defesa do instrumento montado em 2020, em troca de apoio dos parlamentares. Agora, os ministros do Supremo dão início à efetiva discussão sobre as ações que questionam o orçamento secreto, com a apresentação do voto da relatora, ministra Rosa Weber.
O ministro Luiz Fux, que presidiu a Corte até setembro deste ano, disse nesta quarta ao se encaminhar para o plenário que a votação terminará amanhã. Servidores do Supremo acreditam que são baixas as chances de algum magistrado pedir vista neste processo. Caso o julgamento não se encerre, de fato, amanhã os ministros ainda terão a sessão extraordinária da próxima sexta-feira, 16, quando será realizado o evento de encerramento do ano no Poder Judiciário.
O que o Supremo analisa são os questionamentos feitos por quatro partidos da oposição ao esquema que distribuiu R$ 53,5 bilhões desde 2020, quando foi montado. As legendas apontam violação de uma série de princípios fundamentais - impessoalidade, eficiência, moralidade, legalidade, transparência, controle social das finanças públicas e isonomia - além de lesão às próprias regras constitucionais das emendas parlamentares.
Desde que as primeiras ações aportaram no Supremo, em junho de 2021, o Supremo já proferiu decisões sobre o orçamento secreto. A corte chegou a suspender os repasses, exigindo transparência na distribuição dos recursos. Depois, a corte máxima liberou as verbas, após o Congresso editar normas a pretexto de dar publicidade aos pagamentos.
Um ano após os questionamentos, agora o Supremo vai decidir se derruba ou não o esquema, analisando o mérito dos pedidos feitos pela oposição. As legendas reforçaram as alegações de inconstitucionalidade do esquema. Do outro lado, o Congresso já começou a se precaver e começou a articular projeto para mudar as regras do orçamento secreto, prevendo a distribuição dos recursos proporcionalmente ao tamanho dos partidos na Câmara e no Senado.
Logo antes de ser iniciada a primeira sessão oficial do julgamento sobre o orçamento secreto - marcada por sustentações orais - o Congresso sustentou que as emendas de relator não violam qualquer preceito fundamental, alegando que as indicações dos repasses 'representam a síntese de decisões de política orçamentária no âmbito do Congresso Nacional que observam os pressupostos constitucionais, legais e regimentais.'