Nesta semana, o presidente Jair Bolsonaro vai consolidar uma mudança radical na articulação política do governo. O general da reserva Luiz Eduardo Ramos cedeu a Casa Civil para um líder do Centrão, o presidente do Progressistas e senador pelo Piauí Ciro Nogueira. Levantamento do Estadão mostra que não faltam motivos para a troca: desde 2003, Bolsonaro é o presidente que mais pagou emendas para congressistas — R$ 41,1 bilhões até agora — ao mesmo tempo em que seu governo foi o que menos aprovou projetos no Congresso.
O presidente admitiu que Ramos tinha "dificuldades" de relacionamento com o Congresso — algo que o general negou, ao deixar o posto. "O general Ramos é uma pessoa nota 9. Não é 10 porque falta para ele um pouco de conhecimento para melhor conversar com o parlamentar", disse Bolsonaro. Nos últimos meses, o presidente da República vinha recebendo comentários negativos sobre a capacidade de articulação do general da reserva.
Desde o começo do mandato, Bolsonaro aprovou 83 propostas, entre projetos de lei, medidas provisórias e propostas de emenda à Constituição (PECs). É como se o governo Bolsonaro tivesse aprovado um projeto a cada 11,3 dias no Congresso. O antecessor Michel Temer (MDB) aprovou uma proposta a cada 9,6 dias, em média. Até Dilma Rousseff (PT), conhecida pela falta de habilidade no relacionamento com os parlamentares, registrou uma marca ligeiramente melhor em seu segundo mandato, marcado pelo processo de impeachment: um projeto a cada 11,2 dias (foram 44 propostas aprovadas em um ano e meio).
Os números mostram como os congressistas vêm ampliando seu controle sobre o Orçamento da União ao longo dos anos. O processo começou antes de Bolsonaro, mas acelerou muito durante o governo do capitão com a utilização das chamadas emendas de relator-geral, identificadas com o código RP 9. Na prática, estas emendas se tornaram uma forma do governo liberar recursos para congressistas aliados, de acordo com a conveniência política do Palácio do Planalto e sem qualquer transparência sobre quem indicou o quê. O caso foi revelado pelo Estadão e ficou conhecido como orçamento secreto.
A nova modalidade RP 9 resultou em pagamentos de R$ 8,34 bilhões em emendas apresentadas em 2020 e R$ 4,51 bilhões em 2021, puxando para cima o "custo" da relação de Jair Bolsonaro com o Congresso. O RP 9 também fez com que 2020 — ano da pandemia da covid-19 e de forte crise econômica — se tornasse o exercício com o maior valor pago em emendas desde 2003: foram R$ 22,6 bilhões. A maior parte do dinheiro é direcionada para pequenas melhorias e para a compra de equipamentos nas cidades onde os congressistas têm votos.
'Custo Bolsonaro'
Desde o começo do governo, Bolsonaro pagou R$ 41,1 bilhões em emendas parlamentares. É como se cada um dos 83 projetos aprovados pelo governo do capitão da reserva tivesse "custado" R$ 495,2 milhões — embora não seja possível correlacionar diretamente a aprovação de projetos específicos ao pagamento de emendas. O valor é mais que o dobro do segundo colocado, o governo de Michel Temer, que desembolsou, em média, R$ 192 milhões em emendas a cada projeto aprovado.
Apesar de ter trocado o comando da articulação política, nada indica que Bolsonaro pretenda interromper o uso das emendas RP 9 para conquistar a boa vontade do Congresso. Ao contrário: o número 2 de Ciro Nogueira na Casa Civil será o engenheiro Jonathas Assunção Salvador Nery de Castro, antigo secretário-executivo do general Luiz Eduardo Ramos. Apresentado ao general pelo seu genro, Marcelo Sampaio, Nery de Castro coordenou a liberação das emendas RP 9 do lado do governo no ano de 2020.
Para a doutora em ciência política e especialista em política legislativa Beatriz Rey, a comparação do "custo" em emendas de cada projeto aprovado tem limitações, mas serve para dar indícios de como o processo político está se desenrolando. "Dado que a gente sabe que esta é uma medida limitada, eu acho que essa discrepância no 'custo por projeto' é decorrente da incompetência do governo Bolsonaro em gerir a coalizão (no Congresso)", afirmou Beatriz.
"Um valor tão alto mostra que Bolsonaro, desde o começo do governo, teve muita dificuldade em montar uma coalizão estável, e se viu forçado a encontrar outras moedas de troca alternativas", disse ela. "(O fato de) ele ter ressuscitado as emendas de relator é um indicador das incompetências na gestão da coalizão, assim como aconteceu durante Dilma. Pior ainda no caso dele", diz Beatriz, que é hoje pesquisadora da universidade Johns Hopkins, em Baltimore, nos EUA.
"De fato, Bolsonaro é o presidente, do ponto de vista da aprovação legislativa, com a pior relação com o Congresso. No entanto, o fato de ele não ter sofrido impeachment até o momento não se deve só ao (presidente da Câmara) Arthur Lira (PP-AL). É também porque ele está fazendo esforços que Dilma Rousseff não fez. Mas, do ponto de vista da produção legislativa, é o governo mais fraco de que se tem notícia", diz o cientista político da Fundação Getúlio Vargas (FGV), Sérgio Praça.
No começo de junho, o Estadão mostrou que deputados contemplados com verbas do orçamento secreto votaram conforme a vontade do governo em 87,6% das ocasiões em 2020 — o mesmo grupo de congressistas não era tão fiel ao Planalto em 2019, quando a distribuição de recursos ainda não acontecia: naquele ano, eles votaram com o governo apenas 54,1% das vezes.
As informações sobre os projetos do Executivo foram compiladas pela reportagem a partir dos dados abertos publicados pela Câmara dos Deputados. Já as informações sobre as emendas foram extraídos da ferramenta Siga Brasil desenvolvida pelo Senado Federal e de levantamentos anteriores da Confederação Nacional de Municípios (CNM), da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados (Conof) e da ONG Contas Abertas.
Fundador da Contas Abertas, o economista Gil Castello Branco avalia que o custo do apoio parlamentar de Bolsonaro segue crescendo conforme a popularidade do mandatário cai. "Como acontece há anos, as emendas são as moedas de troca. Mas o novo mecanismo (emendas de relator) é ainda pior do que os anteriores, visto que antes, nas emendas parlamentarestradicionais, os patrocinadores eram conhecidos, de forma transparente", diz ele.
"Noesquema atual, os parlamentares favorecidos são escolhidos à dedo, sem qualquer critério republicano,e o valor da 'cota' de cada um fica oculto da sociedade. O sistema atual, além de ter um custo muito mais alto, é uma burla à democracia", diz Castello Branco.
A base de dados traz ainda outros números que atestam a fragilidade da articulação política de Bolsonaro até o momento, sob a coordenação de Ramos e, em menor grau, da deputada Flávia Arruda (PL-DF). Bolsonaro é, por exemplo, o campeão em medidas provisórias que não foram aprovadas a tempo pelo Congresso e perderam a eficácia. Sob Bolsonaro, 70 MPs acabaram caducando. Michel Temer, o segundo colocado, deixou apenas 40 medidas provisórias se perderem. Procurado por meio da Secretaria de Comunicação (Secom), o governo não respondeu.
Aumento das emendas começou com Dilma
O pagamento das emendas parlamentares começou a aumentar a partir de 2015, quando o Congresso aprovou uma emenda à Constituição criando o chamado "orçamento impositivo", isto é, a obrigatoriedade do Executivo pagar uma parte das emendas individuais dos congressistas — até então, o governo não tinha obrigação de pagar as emendas. Em 2019, já no governo Bolsonaro, outra emenda à Constituição aumentou ainda mais os desembolsos, ao tornar compulsório o pagamento também das emendas de bancadas estaduais.
Um consultor de Orçamento da Câmara consultado pela reportagem conta que, antes de 2015, o valor efetivamente pago das emendas individuais era, em média, de 0,4% da Receita Corrente Líquida (RCL) — ou seja, 04% de tudo que a União arrecada com impostos, excluídas as transferências obrigatórias para Estados e municípios. De acordo com ele, esses pagamentos eram feitos com bastante defasagem, em média levava de três a quatro anos para uma emenda ser totalmente paga.
Na primeira versão da PEC do Orçamento impositivo de 2015, este montante subiria para 0,6% da RCL. Quando a proposta chegou ao Senado, porém, a então presidente Dilma Rousseff indicou a ex-ministra e ex-senadora Ideli Salvatti para acompanhar as negociações. Ex-senadora, a ex-ministra acabou cedendo para ficar com odobro do valor (das emendas individuais impositivas), para os atuais 1,2% da Receita Corrente Líquida.