Luis Paulo Bresciani, Doutor em Política Científica e Tecnológica (UNICAMP), Professor do Departamento de Gestão Pública da FGV - EAESP e do Programa de Pós-graduação em Administração da Universidade Municipal de São Caetano do Sul (USCS)
Victória Vasconcellos Alonso, Administradora Pública (FGV - EAESP), Analista em projetos de infraestrutura energética renovável na região Norte do Brasil
No período recente, provavelmente já ouvimos ou lemos algo sobre os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, popularmente conhecidos por ODS. O conceito está relacionado a um plano de ação global, pactuado entre os 193 Estados-membros da Organização das Nações Unidas (ONU), em setembro de 2015. De forma resumida, a finalidade dos ODS está em atuar frente aos grandes desafios do planeta, melhorando a condição de vida da atual geração sem comprometer as necessidades de nossos descendentes. O presente artigo destaca a relevância das iniciativas subnacionais, que pouco a pouco emergem no cenário brasileiro, a partir de processos de localização da Agenda 2030 na perspectiva dos Estados e municípios.
Os 17 ODS e suas 169 metas, que compõem a Agenda 2030[1], surgem como decorrência dos oito Objetivos do Milênio (ODM), adotados na virada do século pelos países-membros das Nações Unidas, cujo foco estava principalmente na redução da extrema pobreza e da fome no mundo até 2015. Era, porém, necessária a elaboração de um outro plano mundial, ainda mais robusto, que pudesse seguir a partir dos avanços conquistados pelos ODM, e abarcasse um pacto global ainda maior para o próximo período de 15 anos, resultando na Agenda 2030.
O compromisso internacional coloca, portanto, um horizonte de desafios e ações para todos os países, a ser alcançado até o ano de 2030, e os 17 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável compõem um quadro global de princípios integrados e indivisíveis, que possibilite avanços essenciais ao planeta nas dimensões social, ambiental, econômica e institucional[2]. Nas palavras do ex-secretário geral da ONU, Ban Ki-moon, a Agenda é um "roteiro para a acabar com a pobreza global, construindo uma vida digna para todos, sem deixar ninguém para trás". E para tornar os ODS uma agenda de fato prioritária, todos os setores da sociedade - governos nacionais e subnacionais, poder legislativo e judiciário, empresas, universidades e a sociedade civil - são chamados a participar, de forma ativa e integradora.
Até 2015, o relevante papel desempenhado pela comissão brasileira dentro da ONU na elaboração dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e na constituição dessa agenda global se relaciona com o histórico do país na diplomacia internacional desde a primeira metade do século XX. Nessa perspectiva, a partir do acordo internacional em torno da Agenda ODS 2030, em 2016 se instala a Comissão Nacional para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (CNODS), por meio do Decreto nº 8.892/16.
No seio da sociedade civil, constitui-se também o Grupo de Trabalho da Sociedade Civil para a Agenda 2030 (GT Agenda 2030), composto por mais de 40 organizações que participam do debate institucional, trazendo para o público os avanços e, no período mais recente, os retrocessos que vivemos como país. Além disso, o GT é responsável por anualmente emitir o Relatório Luz de monitoramento e demandas para ação imediata relacionada aos compromissos do Brasil com a Agenda ODS.
A Comissão, formalmente composta por oito representantes do governo federal, além de oito representantes da sociedade civil e da iniciativa privada, pretendia articular distintas iniciativas em torno dos princípios internacionais. A tentativa de um Plano de Ação para o período de 2017 a 2019, além da criação do Prêmio ODS no ano de 2018, pretendia não apenas orientar a implementação compartilhada entre os diferentes entes federativos, mas considerava que dar visibilidade a ações territoriais poderia ser uma via ainda mais eficiente de apropriação e avanço na Agenda ODS.
O trágico abandono dessa perspectiva internacional de cooperação pelo atual governo brasileiro nos coloca em completo descompasso na geopolítica internacional. No dia 11 de abril de 2019, a CNODS foi extinta pelo Decreto nº 9.759, expressando mais que o desinteresse e descompromisso, a frontal oposição do governo federal diante da agenda global pactuada, colocando o Brasil na contramão do planeta diante dos desafios colocados para a nossa e para as futuras gerações.
O balanço que podemos fazer, pouco mais de 5 anos desde a adoção da Agenda 2030, está profundamente marcado pelo sentido de urgência carregado pelo desafiante ano de 2020, devidamente mobilizado pela pandemia da COVID-19 e suas consequências sociais, e do fracasso relacionado à gestão de nosso patrimônio ambiental. No caso brasileiro, a desastrosa conduta do governo federal e o desenho constitucional de nosso regime federativo levaram estados e municípios à organização de planos de ação territoriais e emergenciais, assumindo, sem qualquer tipo de amparo, os desafios de enfrentamento da grave crise de saúde pública face à ausência de coordenação nacional, papel que deveria caber ao omisso Ministério da Saúde.
Isso conecta a perspectiva do tempo imediato à perspectiva estrutural de transformação global por meio de ações locais. Leis e políticas públicas, projetos de bairro, atividades escolares e serviços comunitários, além de constituírem formas viáveis de tornar os ODS uma realidade palpável, demonstram uma característica essencial dessa Agenda: os compromissos nacionais e as iniciativas subnacionais, em nossos 27 Estados e 5.570 municípios, constituindo um esforço compartilhado entre os diferentes atores, governamentais e não governamentais.
De fato, para além da característica de pacto global que os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas trouxeram, sua concretização depende da mobilização dentro de cada território nacional. Pelos ODS serem princípios universais, sua implementação pode ser feita em qualquer espaço. No entanto, a concretização dos diferentes Objetivos depende da vontade das partes, e não possui uma receita específica de aplicação. A universalidade da Agenda não a torna uniforme a todos os diferentes países, e cada governo deve definir a sua prioridade de desenvolvimento, de acordo com as suas circunstâncias territoriais.
No caso do Brasil, a descentralização dada aos estados e municípios após a promulgação da Constituição de 1988, além de garantir a autonomia das demais esferas de poder, também permite uma aproximação virtuosa com a sociedade civil. Como exposto anteriormente, justamente pelo sucesso da Agenda se dar pela atuação conjunta entre governos e sociedade civil, abriu-se uma janela de oportunidades ainda maior para a estruturação e formalização de iniciativas de desenvolvimento local orientadas ao compromisso local, nacional e ao pacto global representado pelos ODS.
O apelo feito pelos 17 ODS e a adequação das 169 metas às realidades do Brasil e seus distintos municípios baseiam-se em indicadores criados e validados pela Comissão de Estatísticas da Organização das Nações Unidas (IPEA, 2018)[3]. No Brasil, o Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) são os responsáveis por acompanharem os dados do país, merecendo destaque a edição dos Cadernos ODS pelo IPEA, que traz um retrato sobre o estágio alcançado pelo Brasil entre 2015 e 2018[4], bem como os sucessivos Relatórios Luz publicados pelo GT Agenda 2030 da Sociedade Civil como forma de monitoramento e controle social[5].
Queremos, porém, destacar o crescente surgimento dos processos de localização da Agenda 2030 em escala subnacional, envolvendo governos estaduais e municipais, seguindo também uma tendência internacional[6]. No campo das iniciativas coletivas, a Confederação Nacional dos Municípios (CNM), uma das mais relevantes associações de governos municipais, tem se mostrado como um ator importantíssimo no incentivo a prefeitos, prefeitas e gestores locais para a compreensão, integração e/ou formulação de políticas e programas locais voltados aos 17 ODS e suas metas. Uma série de relatórios elaborados pela CNM enfatizam a importância dos instrumentos de planejamento e das leis orçamentárias como ferramentas de incorporação dos ODS nas cidades, casos do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
A CNM também desenvolveu a Mandala ODS, um mecanismo de diagnóstico sobre o desempenho dos municípios em atuar sobre as quatro diferentes dimensões (econômica, social, ambiental e institucional) associadas aos ODS e suas metas. Para além do Relatório Luz, acima mencionado, outras iniciativas envolvendo gestores locais e organizações sociais estão em curso, conduzidas em torno da Rede ODS Brasil, da Estratégia ODS e da Agenda Pública.
O esforço de "localizar", ou seja, integrar as iniciativas subnacionais ao escopo da Agenda 2030, significa apoiar projetos construídos "de baixo para cima", trazer à tona políticas públicas que possuem escopo em torno de determinados ODS, estimular o envolvimento dos governos municipais e estaduais com o tema, alinhar o planejamento governamental e territorial com o necessário avanço na agenda global, fortalecendo a elaboração e o alcance das estratégias e iniciativas de desenvolvimento local. Um mapeamento inicial já aponta diversos exemplos de engajamento de governos estaduais, prefeituras e principalmente de organizações locais da sociedade civil, e pode ser encontrado no Roteiro para a Localização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável[7], documento responsável por sistematizar experiências de implementação da Agenda 2030 em escala subnacional, constituindo-se inclusive como um guia para novas iniciativas.
Pela perspectiva estadual, as instâncias vêm se organizando por meio de comissões estaduais para os ODS. Essas estruturas se responsabilizam por avaliar as capacidades de cada secretaria ou área de governo, e estimar as metas correspondentes ao contexto do respectivo Estado. Os governos do Pará, Paraná, Piauí e São Paulo são exemplos na esfera estadual, buscando alinhar seu planejamento e suas políticas públicas ao escopo da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. No que se refere à mudança climática, com a omissão do governo federal face ao tema, são crescentes as iniciativas estaduais direcionadas a buscar avanços nesse campo, que se conecta em especial ao ODS 13. Exemplos são os movimentos articulados pelo Grupo de Governadores pelo Clima em torno da energia eólica e solar, a formação da Aliança pela Ação Climática Brasil (ACA) e a mobilização do Consórcio Interestadual da Amazonia Legal para a criação de um fundo de multidoadores alternativo ao Fundo Amazônia, atualmente travado pelo governo federal.
No que diz respeito aos municípios, as iniciativas de localização da Agenda 2030 já são uma realidade em perspectiva internacional, como mostra o painel organizado pela ONU para o registro de relatórios voluntários de governos subnacionais[8], com ênfase no ODS 11, orientado às condições urbanas. O painel contempla, entre os casos brasileiros registrados, os pioneiros casos das prefeituras de Barcarena e Santana de Parnaíba, além dos relatórios voluntários dos governos estaduais do Pará e de São Paulo. De modo similar, a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) organizou, em seu repositório institucional, um banco de práticas, como forma de apresentar referências públicas e privadas direcionadas a pelo menos um dos 17 ODS. Entre as iniciativas, é possível encontrar projetos encabeçados por pequenos municípios, como Picuí e Petrolândia no Nordeste brasileiro e capitais estaduais, a exemplo de Curitiba, além dos governos do Acre e Paraíba.
As prefeituras de São Paulo, Belo Horizonte, Barcarena e Ubiratã são casos em que a produção de documentos desse tipo vai para além da exposição de políticas locais, com princípios interligados às metas nacionais e globais. São exemplos de governos locais que também se preocupam em didaticamente mostrar ao cidadão o que significa a Agenda 2030, o que são os ODS, quais são os impactos diretos na vida do cidadão e quais são as ferramentas públicas que auxiliam na sua compreensão. Também cidades a exemplo de Maricá, no estado do Rio de Janeiro, iniciam o caminho de localização da Agenda ODS 2030 de forma integrada aos processos de planejamento governamental[9].
Os consórcios públicos intermunicipais e interestaduais também se apresentam como organizações intergovernamentais potentes para a implementação de planos de desenvolvimento regional integrados com a Agenda 2030. Os consórcios podem ser definidos como a articulação institucional de um grupo de governos estaduais ou municipais, com o objetivo de atuar, de forma integrada, em torno de um ou mais problemas comuns, que perpassam os seus territórios.
As ações de localização de práticas relacionadas à promoção dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável ultrapassam as fronteiras nacionais. A cidade argentina de Rosario encabeça o Banco de Buenas Prácticas de Mercociudades[10],uma plataforma com o propósito de reunir e difundir programas de cidades pertencentes à Rede Mercociudades, que estejam cumprindo, em sua dimensão local, as metas estipuladas pela Agenda 2030. O Banco apoia 33 projetos, distribuídos entre 13 cidades sul-americanas, e a cidade de Porto Alegre surge como caso brasileiro, por meio do Programa GAME - Grupo de Apoio em Megaeventos[11].
O bom uso de objetivos, metas e indicadores de compreensão universal, um dos pilares da formulação e implementação da Agenda 2030, é uma via de mão dupla que une governos locais e cidadãos: além de permitir que governos locais avaliem com maior precisão e clareza o andamento das políticas públicas implementadas, dá também ao cidadão a oportunidade de entender o que está se passando em seu território. Pode-se dizer, portanto, que os ODS são uma ferramenta de prestação de contas à sociedade, e de fortalecimento da participação política cidadã.
O compromisso de "não deixar ninguém para trás", pactuado em 2015 pelas Nações Unidas busca também esse resultado: atingir a sociedade com informações específicas e relevantes sobre o seu lugar de moradia, de trabalho, de vida. Entendemos que a localização subnacional da Agenda ODS 2030 dialoga de modo ainda mais crítico com o atual período obscuro vivido pelo Brasil. A omissão do governo federal diante desse compromisso internacional, a falta de coordenação de políticas públicas, o desafio de um enfrentamento multidimensional e intersetorial face ao agravamento da pandemia.
Diante dos grandes desafios encarados pelo nosso planeta, bem como para cada um de nossos "lugares" que constituem o que conhecemos por Brasil, há uma clara necessidade em avançarmos rumo aos novos planos plurianuais dos municípios, colocando de modo mais intenso a possibilidade de seu alinhamento aos ODS. Esse movimento nos permite também defender os valores da democracia a partir de nossas cidades, de fortalecer e desenvolver as capacidades de atuação de nossos governos locais. Esse é o momento de seguirmos adiante, rumo a um futuro inclusivo e sustentável.
[1] Maiores detalhes sobre a Agenda 2030 no site Plataforma Agenda 2030, disponível em: http://www.agenda2030.com.br/sobre/>.
[2] ONU. Transformando Nosso Mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Versão traduzida do documento original, disponível no site do Itamaraty: http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/Agenda2030-completo-site.pdf>
[3] Cf. Relatório Nacional Voluntário sobre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (Secretaria de Governo e Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 2017). Disponível em: http://portalods.com.br/publicacoes/relatorio-nacional-voluntario-sobre-os-objetivos-de-desenvolvimento-sustentavel/
[4] Cf. SILVA, E.R.A. (org.). Cadernos ODS. Brasília, IPEA, 2019. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=34776/
[5] A edição mais recente do Relatório Luz se refere a 2020 e está disponível em https://gtagenda2030.org.br/relatorio-luz/relatorio-luz-2020/
[6] Cabe mencionar aqui a atuação da CGLU, organização internacional que reúne Cidades e Governos Locais Unidos, e registrada especialmente nos seus documentos Hacia la Localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2017) e no Thematic Report on Metropolitan Areas: The Localization of the Global Agendas" (2019).
[7] PNUD-Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Roteiro para a Localização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável: Implementação e Acompanhamento no nível subnacional. PNUD, Brasília, 2016.
[8] A lista de relatórios voluntários depositados por governos subnacionais está disponível em: https://sdgs.un.org/topics/voluntary-local-reviews/
[9]Também merece destaque o trabalho realizado pela Agenda Pública sobre a localização dos ODS por iniciativa de governos municipais (https://www.agendapublica.org.br).
[10] Para saber mais a respeito do Banco de Buenas Prácticas e da Rede Mercociudades, acesse os sites www.buenaspracticas.rosario.gov.ar e www.mercociudades.org. A Rede Mercocidades conta com mais de 350 cidades de 10 países do continente sul-americano.
[11] O GAME se coloca como uma ação preventiva direcionada a crianças e adolescentes desde a Copa do Mundo de 2014, no Brasil, visando o fortalecimento de uma rede de proteção a menores durante grandes eventos. Para saber mais acesse: www.buenaspracticas.rosario.gov.ar/proyecto/2316/-game-grupo-de-apoio-em-megaeventos/