Pedro Cavalcante, Doutor em Ciência Política (UnB) e Professor Visitante da Schoolof Global PolicyandStrategy (UniversityofCalifornia)
O processo de desindustrialização, prematuro e intenso, que o Brasil vem passando nas últimas décadas impõe sérias implicações econômicas, sociais e políticas ao país e, por conseguinte, um enorme desafio para as políticas públicas direcionadas à progressão tecnológica e à inovação. A queda da participação das manufaturas na riqueza nacional se reflete na redução das atividades atreladas a produtos e serviços de maior valor agregado, de investimentos em capital físico e humano, na perda de competitividade e aumento da dependência em relação às comodities, fatores que acentuam cada vez mais o status periférico do país.
Além disso, a construção de capacidades industriais de uma nação, historicamente, é o principal canal para o crescimento rápido e sustentável, como também torna as economias mais resistentes a choques exógenos e em melhores condições no processo de recuperação. A desindustrialização, ao contrário, reduz a diversidade da atividade produtiva, aumenta a dependência a poucos setores e acentua a volatilidade[1], justamente o que vem ocorrendo no atual momento pós crise do Coronavírus.
Os gráficos a seguir reforçam como a desindustrialização tem sido prejudicial para a economia brasileira. O primeiro apresenta a evolução comparada da Produtividade Total de Fatores (PTF), um indicador de progresso tecnológico que mensura a eficiência em transformar insumos em produtos. O Brasil (linha verde) está em plena queda há décadas, enquanto nossos concorrentes avançam de forma constante. A consequência pode ser percebida também no segundo gráfico que expõe o ranking de complexidade da economia, isto é, uma medida da diversidade e sofisticação das exportações de um país. A economia brasileira, que já ocupou a 25ª posição, agora encontra-se na 53ª, o que a afasta não apenas das nações desenvolvidas, mas também dos emergentes, como o México e a China. Em termos coloquiais, esse caminho tende a tornar o Brasil um 'Grande Fazendão' do mundo, com atividade produtiva de baixo valor agregado, baseada na imitação e longe da inovação.
Fontes: https://fred.stlouisfed.org/ and https://atlas.cid.harvard.edu/rankings.
As consequências são também severas no âmbito social. A redução prematura da atividade industrial afeta a demanda por trabalho, predominantemente nas zonas urbanas, criando um padrão de desemprego estrutural e persistente, empurrando parcela significativa da força laboral para a informalidade. A queda da produção manufatureira também impacta na deterioração da capacidade inovadora das firmas, redução na demanda por empregos de média e alta qualificação e na precarização das relações trabalhistas. Em suma, esse movimento, claramente em curso no país, resulta no aumento da vulnerabilidade dos trabalhadores, pobreza e desigualdades sociais.
No âmbito político, os efeitos desse processo, embora mais sutis e difíceis de medir, não são menos preocupantes. A desindustrialização tende a reduzir a força política dos sindicatos e dos partidos de massa, dificultando o desenvolvimento dos valores da classe média e a construção de acordos mais equilibrados entre os setores trabalhista e empresarial[2]. A fragilização do sistema político é fonte de instabilidade política, o que refle em descrença nas instituições democráticas, desqualificação da classe política e surgimento de lideranças populistas, nacionalistas e autoritárias. Esse fenômeno tem se espalhado por todo o planeta, independente de orientação ideológica, a exemplo de Donald Trump, Vladimir Putin e suas versões ainda mais pitorescas na América Latina.
Se essas consequências são bem complicadas e abrangentes, as soluções naturalmente não são nada triviais. O primeiro passo, porém, é reconhecermos que as políticas públicas voltadas à transformação tecnológica e ao aumento da participação nas cadeias globais de valor (GVCs) são a regra e não a exceção em processos de desenvolvimento exitosos. Enquanto no Brasil perdemos tempo em um pretenso consenso da elite dirigente e econômica que 'sataniza' a política industrial e de inovação, as nações líderes avançam com conjuntos de programas governamentais alinhados às tendências aceleradas pela pandemia, adaptáveis ao atual ambiente geopolítico e com focos diversos. Na União Europeia, a Next Generation EU concentra-se na construção de sociedades sustentáveis, resilientes e mais bem preparadas para as transições digitais e verdes. Na China, o Plano quinquenal (2021-2025) enfatiza as políticas de desenvolvimento tecnológico, autossuficiência, inovação e promoção das indústrias nacionais. Por fim, o American Jobs Plan propõe investimentos de 2 trilhões de dólares em infraestrutura de transporte, serviços públicos digitais, bem como manufatura e inovação, com forte diretriz na mitigação das mudanças climáticas.
Que lições podemos tirar desses exemplos? Primeiro, a política industrial e de inovação que promova mudança estrutural requer grandes investimentos e medidas holísticas e integradas em diferentes frentes, para além da simples correção de falhas de mercado. Segundo, as medidas devem ser planejadas e implementadas em colaboração constante entre os setores público e privado em torno de missões, como o aumento da produtividade e os desafios societais. Terceiro, a definição dos objetivos deve ponderar que a economia mundial é cada vez mais dominada por serviços e menos por manufaturas[3]. Nessa direção, as prioridades precisam estar atentas aos novos mercados e oportunidades num mundo pós-pandemia, como as tecnologias de energia renováveis e os ecossistemas de inovação da saúde e da indústria alimentícia.
Em síntese, as experiências internacionais nos ensinam que o papel ativo do Estado, parcerias público-privado, planejamento e estratégia são necessários, assim como a perenidade e a resiliência são cruciais na implantação dessas políticas. Nesse sentido, o fator persistência nos faz lembrar um ditado que parece autoajuda, mas que serve perfeitamente para explicar o sucesso da política industrial e de inovação nas economias avançadas e o nosso recorrente fracasso: "os vencedores nunca desistem e os que desistem jamais vencem".
Notas
[1] Kim, C. & Lee, S. (2014). Different paths of deindustrialization: Latin American and Southeast Asian countries from a comparative perspective, Journal of International and Area Studies, Vol. 21, 2.
[2] Rodrik, Dani (2015). Premature Deindustrialization. IAS Working paper #107.
[3] Aiginger, K & Rodrik, D. (2020). Rebirth of Industrial Policy and an Agenda for the Twenty-First Century. Journal of Industry, Competition and Trade, 20:189-207.