Leandro Freitas Couto, Doutor em Relações Internacionais (UnB), Analista de Planejamento e Orçamento lotado no Ipea
Pedro Cavalcante, Doutor em Ciência Política (UnB), Gestor Governamental lotado no Ipea e Professor do mestrado e doutorado em Administração Pública no IDP e Enap
Uma das principais 'novidades' da estrutura ministerial do novo governo foi a criação do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO). De fato, não se trata de ineditismo, uma vez a pasta esteve presente na Esplanada desde os anos 60 com diferentes nomenclaturas. Na versão atual, algumas mudanças relevantes e, sobretudo, grandes desafios se colocam para que esse ministério volte a desempenhar papeis de destaque tanto na coordenação governamental quanto na agenda de desenvolvimento socioeconômico que exercia nos tempos do então ministro Celso Furtado e durante os governos militares.
A principal modificação, sem dúvida, é a transferência de algumas secretarias da área de administração (SPU, Seges, Governo Digital e SGP) e da Coordenação das Estatais para o Ministério da Gestão e de Inovação em Serviços Públicos. Embora essas mudanças possam indicar um certo esvaziamento do MPO, na prática, também pode sinalizar a priorização das frentes de planejamento, governança orçamentária, avaliação de políticas públicas e reinserção regional. Como ponto positivo, a nova estrutura do órgão conta com um conjunto de secretarias (antigas e novas) que demonstram uma perspectiva holística e integrada dessas funções.
Em relação aos desafios, o primeiro será o de reconstruir a capacidade de coordenação das ações governamentais, em complementação ao acompanhamento da pauta estratégica de investimentos liderada pela Casa Civil. O Plano Plurianual (PPA) - que passou por intensa fragilização nos governos anteriores[1] - ressurge como crucial para retomada do protagonismo na coordenação de agendas, inclusive de temas transversais como políticas para mulheres, igualdade racial, comunidade LGBTQIA+, crianças e adolescentes, juventude, como também multissetoriais, compartilhada com vários ministérios, a exemplo da gestão de recursos hídricos, transição energética, desigualdades, etc.
Além da coordenação horizontal, o planejamento e orçamento exigem colaboração e cooperação federativa intensas, também abandonadas no último período. Essa frente consiste em duas dimensões: uma técnica, de discussão das ferramentas mais adequadas dessas funções, com possibilidade de modernizar processos e classificações orçamentárias e; outra política, de articulação em torno de agendas territoriais compartilhadas, de interesse nacional, que possa subsidiar, por exemplo, grandes projetos de infraestrutura.
O terceiro desafio também inserido nas competências do MPO envolve a reconstrução da capacidade de planejar em múltiplos horizontes temporais. Para pensar a dimensão de longo prazo das políticas públicas e das estratégias de desenvolvimento, que nos últimos anos esteve mal amparada no guarda-chuva da agora extinta Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) da Presidência, o ministério ganhou o reforço do Ipea na qualificação dos debates e na produção de estudos prospectivos. Vale lembrar, todavia, que não bastam apenas bons planos, haja vista que os processos de implementação demandam diálogo e parcerias com a sociedade civil, setor privado, entes federados e demais Poderes. Essas são tarefas cotidianas e fundamentais de alinhamento dos mecanismos formais de planejamento de médio e curto prazo com vistas ao aperfeiçoamento das decisões alocativas. Nesse sentido, é salutar a criação da Secretaria de Avaliação do Planejamento, em consonância com a tendência internacional de políticas públicas baseadas em evidências, e que traz oportunidades de avançar em inovações na governança orçamentária brasileira, tais como o uso de Spending Review[2] e o Medium Term Expenditure Framework - MTEF[3].
O conjunto de desafios se estende à agenda internacional, com destaque para a Secretaria de Assuntos Econômicos, Desenvolvimento, Financiamento Externo e Integração Regional na estrutura do novo órgão. Uma missão imediata dessa unidade com atribuições diversificadas e complexas é gerir a fila de demandas de empréstimos de agências multilaterais, como Banco Mundial, BID e CAF, por parte de estados e municípios que precisam da aprovação do Governo Federal, algo em torno de US$ 5 bilhões. Ademais, a pasta se insere nos esforços de retomada da integração regional sul-americana, incluindo a revitalização do Mercosul e a reinserção do Brasil na Unasul, na qual desempenhava liderança nos conselhos setoriais, em especial no Conselho de Infraestrutura e Planejamento da instituição, o COSIPLAN.
Por fim, mas não menos importante, vale ressaltar o desafio do fortalecimento do Poder Executivo no atual regime de governança orçamentária cada vez mais marcado pela instabilidade, pelo baixo grau de transparência e accountability e pelo reduzido nível de investimentos, principalmente, diante do avanço do orçamento secreto sobre esse tipo de despesa. Nesse contexto, a escolha de uma Ministra com experiência parlamentar certamente tende a ajudar. Na perspectiva técnica, surgem oportunidades de torná-lo mais permeável à participação da sociedade no processo decisório e no controle social. Durante a campanha eleitoral, foram incontáveis as críticas com relação ao orçamento secreto e a promessa de avançar em um mais participativo. Assim, o MPO absorve essa complicada e sensível tarefa de ampliar a capacidade do Estado de planejar e coordenar as políticas públicas em diálogo permanente com atores políticos e sociais.
Resumindo, o novo ministério nasce com complexos desafios mas também com grandes oportunidades para reequilibrar as forças de poder e democratizar a gestão orçamentária com vistas à construção do tão desejado desenvolvimento de longo prazo, inclusivo e sustentável.
Notas
[1] Ver Couto, L. & Cardoso Jr., J. (2020). Planejamento e Orçamento a Partir da Reforma do Aparelho do Estado: das iniciativas gerencialistas ao novo modelo de governança e extinção do PPA. In: Cavalcante, P. & Silva, M. Reforma do Estado no Brasil: trajetórias, tendências e desafios. Brasilia: Ipea. https://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/10943.
[2] Ver oecd-ilibrary.org/governance/oecd-best-practices-for-spending-reviews_90f9002c-en.
[3] Ver https://www.oecd-ilibrary.org/sites/5b0d4f77-en/index.html?itemId=/content/component/5b0d4f77-en.