Elaine Cristina de Oliveira Menezes, Doutora em Sociologia Política (UFSC). Professora Adjunta do ESAG/UDESC. Membro do grupo de pesquisas OFiP.
Ana Rita Silva Sacramento, Doutora em Administração (UFBA). Professora Adjunta da EAUFBA. Líder do grupo de pesquisas OFiP.
Denise Ribeiro de Almeida, Doutora em Administração (UFBA). Professora Associada da EAUFBA. Membro do grupo de pesquisas OFiP.
Fabiano Maury Raupp, Doutor em Administração (UFBA). Professor Titular do ESAG/UDESC. Membro do grupo de pesquisas OFiP.
A estrutura tributária brasileira tem perdido a lógica definida quando de sua criação em 1960, momento no qual o Estado alicerçava suas bases de financiamento, viabilizando a constituição de estruturas básicas, a exemplo da implantação de instrumentos de controle sobre os contribuintes, ingresso de pessoal, integração das unidades de fiscalização e arrecadação em diferentes níveis dentre outras. Em outras palavras, com o passar do tempo, essa lógica passou a se aproximar de um simples sistema arrecadatório.
Dentre os principais problemas desse sistema está o fato de ser baseado em tributos regressivos, ou seja, naqueles que enfatizam a contribuição indireta (ICMS, IPI, ISS, dentre outros) em detrimento daqueles que incidem sobre a renda e o patrimônio. Com tais características deve ser visto como um sistema que tende a intensificar a concentração de renda e, consequentemente, a desigualdade social. No presente texto buscamos expor o Substitutivo à Proposta de Emenda Constitucional nº 45, de 2019, apresentado em 22 de junho de 2023 [1] - PEC 45/2019 (2023) - destacando, de forma panorâmica, algumas das principais mudanças que, conforme Nunes, Araujo e Oliveira (2023) [2], poderão ocorrer na estrutura do sistema tributário brasileiro.
A proposta transforma os atuais cinco tributos existentes sobre o consumo (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) em dois novos tributos sobre o valor adicionado, sistemática que vem sendo adjetivada de IVA dual pelo fato de envolver tanto a União quanto os entes subnacionais. Serão instituídos os seguintes tributos: (i) Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência exclusiva da União, que substituirá o PIS e a Cofins e; (ii) Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que substituirá o ICMS e o ISS. Destaca-se ainda que cada um dos entes federativos com competência para o IBS terão sua parcela na arrecadação determinada pela aplicação direta de sua alíquota.
Para além desses tributos, pretende-se criar também um imposto específico sobre determinados bens e serviços, denominado por Imposto Seletivo (IS), espécie de tributo que, segundo o Substitutivo, deverá incidir sobre alguns bens e serviços considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Na prática, esse imposto funcionará como uma sobretaxa arrecadada pela União, a qual efetuará repasses para Estados, Distrito Federal e Municípios por meio dos Fundos de Participação.
De acordo com o Substitutivo à PEC 45/2019 (2023), os tributos que compõem o IVA dual (o IBS e a CBS) terão legislações articuladas de modo a garantir que algumas de suas principais características - fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência e sujeitos passivos; regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação; regras de não cumulatividade e de creditamento - sejam idênticas.
Já no que se refere à determinação da alíquota dos três novos tributos (IBS, CBS e IS), a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão fixar suas alíquotas próprias por meio de lei ordinária. A alíquota, contudo, deverá ser a mesma para todas as operações com bens ou serviços em cada um dos entes, ressalvadas as hipóteses previstas na Constituição. No intuito de manter a arrecadação dos entes federados, no caso do IBS, Resolução do Senado Federal deverá fixar alíquotas de referência segundo critérios definidos em lei complementar, contudo, cada ente poderá alterar sua alíquota por lei própria, bem como definir os bens e serviços a serem beneficiados com aplicação de alíquotas reduzidas.
Uma vez que o IBS será de competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o Substitutivo prevê que tanto sua gestão, quanto sua administração serão exercidas por um Conselho Federativo, o qual deverá ser composto por todos os Estados, o Distrito Federal e todos os Municípios, com votos distribuídos paritariamente. Destaca-se também que o IBS será não cumulativo, ou seja, incidirá exclusivamente sobre o valor agregado entre uma operação e outra. Em outras palavras, o imposto cobrado sobre todas as operações será aproveitado, excetuadas aquelas consideradas de uso ou consumo pessoal.
A proposta também sinaliza pela possibilidade de se conceder tratamento diferenciado para a população de baixa renda, pela devolução do IBS e da CBS à pessoa física, mas isso nos termos de lei complementar e de lei ordinária, respectivamente. Para micro e pequenas empresas, o tratamento diferenciado consiste na manutenção do Simples Nacional. Destaca-se, ainda, que a PEC cuidou de estabelecer um período de transição do sistema de cobrança dos tributos. Assim, a vigência do novo sistema será iniciada - de maneira proporcional - em 2026, e estará integralmente aplicado em 2033.
Outras modificações que poderão ser processadas a partir da referida PEC dizem respeito: (i) ao ITCMD, que será progressivo, em decorrência do valor da transmissão e ainda pela criação de regra para permitir a cobrança sobre heranças no exterior; (ii) ao IPTU, porquanto autoriza que o Poder Executivo possa atualizar a sua base de cálculo conforme critérios estabelecidos em lei municipal e; (III) ao IPVA, porque além de alcançar veículos aquáticos e aéreos, possibilita o estabelecimento de alíquotas diferenciadas em função de tipo, do valor, da utilização e do impacto ambiental. A Proposta institui ainda o chamado Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), mediante a entrega de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal em valores que iniciam em oito bilhões de reais em 2029, chegando a quarenta bilhões de reais a partir de 2033.
Como se pode ver, as mudanças propostas são profundas e, talvez por isso mesmo, permeadas de discussões e polêmicas, que tanto apontam - tecnicamente e ideologicamente - seus limites como as suas possibilidades para a implantação de um sistema tributário brasileiro que possa ser caracterizado como menos injusto. Ademais, como a Emenda Constitucional remete detalhamentos para leis complementares e leis ordinárias, nota-se, em alguns discursos, certa desconfiança a respeito do seu alcance, eficácia e efetividade. Consenso mesmo sabe-se que há a respeito da necessidade de se reformar o sistema. Destarte, se o Substitutivo à PEC 45/2019 (2023) reabre esse debate, que as discussões gerem as modificações necessárias para que dele a sociedade tire algum proveito!
Referências
[1] Substitutivo à Proposta de Emenda à Constituição nº 45, de 2019. Altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências. Disponível em
[2] NUNES, F.S.; ARAUJO, J. E.C.; OLIVEIRA, M. A. M. de. Comparativo entre os substitutivos da Comissão Mista da Reforma Tributária (2021), da PEC nº 110/2019 (2022) e da PEC 45/2019 (2023). Disponível em https://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/41277