Foto: Reprodução/UELO mercado da segurança privada no Brasil ainda não se equipara ao de nações mais desenvolvidas, mas está amadurecendo e é altamente especializado em muitas áreas. O País, contudo, ainda deve em termos de regulação e enfrenta um problema crônico e difícil de resolver: o que envolve a participação de policiais em serviços de segurança privada, atividade comum nos grandes centros, mas proibida por lei.
A avaliação é de Cleber Lopes, professor da Universidade Estadual de Londrina (UEL) e coordenador do Laboratório de Estudos sobre Governança da Segurança (LEGS). Ele considera que essa questão precisa ser debatida a fim de se encontrar solução que torne viável esse tipo de serviço no Brasil. “A gente tem experiências mundo afora que admitem os policiais como players do mercado de segurança privada. Isso é feito de que forma? As próprias agências policiais é que vão agenciar esse serviço”, diz.
O pesquisador vê o mercado brasileiro de segurança como “muito heterogêneo”. Isso porque, enquanto as empresas legalizadas são especializadas e passam por fiscalizações frequentes, muitos serviços são feitos à margem da lei e de forma predatória.
Leia a seguir a entrevista.
Como avalia a segurança privada no contexto da segurança pública?
A segurança privada tem papel importante no Brasil e em toda parte do mundo, porque há muita demanda por segurança, o sentimento de insegurança é enorme. Isso tem a ver com mudanças sociais mais amplas, e a segurança privada atende a essa expectativa, para prover serviços e atividades que melhorem a sensação de segurança das pessoas.
Ela também é importante porque atua em propriedades privadas abertas ao público, e seria de fato complicado alocar forças de segurança pública para atuar em espaços dessa natureza. Pense, por exemplo, nos shopping centers. São propriedades privadas, mas abertas ao público. A segurança privada ocupa esse espaço, de prover serviços de segurança em espaços frequentados pelo público em geral, e que são de propriedade privada.
Se olhar para a nossa vida cotidiana hoje, passamos boa parte do nosso tempo em espaços dessa natureza, espaços que são vigiados privadamente, porque ou estamos no nosso ambiente de trabalho, ou estamos no nosso ambiente de moradia, que muitas vezes é um condomínio, que tem segurança privada. No ambiente de trabalho a entrada, o controle e a convivência dentro daquele espaço também é regulado pela segurança privada.
Estamos muitas vezes em espaços de entretenimento, de lazer: resort, shopping, hotel, parque de diversão, casa noturna, bar, etc. Dificilmente as sociedades conseguiriam se manter bem estruturadas se eliminasse a segurança privada do panorama.
Isso não é possível simplesmente porque nenhum Estado seria capaz de responder às demandas de segurança, porque elas são amplas, envolvem situações de segurança, enfim, vigilância, presença ostensiva de atores que dificilmente o Estado seria capaz de responder.
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Mas a segurança é, por lei, dever do Estado. O fato de a segurança privada cada vez mais fazer parte do cotidiano denota fraqueza do Estado em fornecer o suficiente para a população?
Não necessariamente. A hipótese do vácuo, que a segurança privada cresce na ausência do Estado, já foi bastante debatida, mas na verdade não é bem na ausência do Estado. Ela cresce porque há demandas típicas de mercado, com processos de complexificação e etc., que criam demandas especializadas.
Os crimes financeiros, por exemplo. Essa área da segurança privada, super sofisticada, que não é nem regulada e controlada pela Polícia Federal e que envolve a segurança cibernética. As corporações não esperam que o Estado resolva esses problemas de segurança para elas, porque muitos deles envolvem segredos corporativos. Inclusive vários desses problemas são resolvidos internamente, sem que polícia ou Estado sejam acionados.
Nesse sentido, a segurança privada atua dentro de um sistema de Justiça privado mesmo, porque os problemas são muitas vezes detectados, processados e resolvidos ali. Não é um vácuo que o Estado deixa; são demandas muito específicas.
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Isso não pode fazer com que o debate desses temas fique em segundo plano na esfera pública? E não causa desequilíbrio, uma vez que setores financeiramente favorecidos terão mais acesso?
Uma das características centrais da segurança privada é que ela atua na defesa dos interesses dos seus clientes. E é o cliente quem decide quais são seus problemas de segurança e se eles devem ser tornados problemas públicos. Na década de 1970, quando a segurança privada havia alcançado tamanho considerável em países como os Estados Unidos, ela foi pensada como uma “parceira júnior” da segurança pública, que deveria ser mobilizada para aumentar a oferta de vigilância na sociedade e prestar serviços de menor complexidade que oneravam a polícia, como responder a acionamentos de alarmes.
Mas estudos sobre o tema mostraram que não era bem assim, já que em muitos casos são os atores privados quem decidem se vão processar problemas de segurança internamente ou se vão acionar o sistema de segurança pública para isso. Essa decisão é racional e depende, essencialmente, da percepção dos atores privados acerca da capacidade do sistema de segurança pública e da Justiça criminal de dar respostas eficientes às suas demandas de segurança.
O fato é que, quando os atores optam por cuidar dos seus problemas de segurança por conta própria, são invisibilizados como problema público. Ocorrências de furtos e fraudes financeiras, por exemplo, que muitas empresas processam internamente, caem nas cifras ocultas da criminalidade.
Nas sociedades de mercado e com Estados ineficientes, os recursos financeiros são sempre fatores decisivos para o acesso a direitos básicos. Não é diferente para o caso da segurança. Quem pode contratar segurança privada e outros recursos de proteção está em condições mais favoráveis para evitar a vitimização do que aqueles que não estão em condições de fazer isso. Mas isso também tem limites, já que a segurança privada não é solução eficiente para vários problemas de segurança, tais como roubos em vias públicas.
Quando a segurança privada é organizada ou contratada para prover serviços em espaços abertos à visitação pública ou frequentados pelo público (shoppings, câmpus universitários, repartições públicas, agências bancárias etc), os recursos privados de algum modo beneficiam as pessoas que frequentam esses espaços, que acabam sendo mais seguros.
Entretanto, mesmo nesses casos, os interesses dos contratantes estão sempre em primeiro lugar e a segurança privada pode ser usada para aprofundar desigualdades, atuando como barreira para proteger determinados grupos da presença de pessoas vistas indesejáveis, tais como aquelas em situação de rua e jovens de periferia.
Os números variam, mas oficialmente há cerca de meio milhão de profissionais que atuam na segurança privada no Brasil. Esse número seria subestimado em função da dificuldade de acesso às informações. Quais são essas dificuldades?
Esse número de meio milhão é o que a Polícia Federal tem registrado. São os vigilantes em atividades reguladas por lei. Agora, quando utiliza outras fontes de dados, outras pesquisas que captam a ocupação de segurança, o que se descobre é que esse mercado tem na verdade pouco mais de um milhão de pessoas trabalhando em atividades de segurança privada.
Só que esse número também não capta o emprego dos policiais nessas atividades, e os policiais são fortemente presentes, sobretudo nos grandes centros metropolitanos, que o custo de vida é mais alto e é difícil para os policiais sobreviverem apenas com o seu salário.
Em algumas cidades, algumas regiões metropolitanas, independente do contexto, o segundo emprego do policial se torna o primeiro, que é o mais importante do ponto de vista da renda.
Em um artigo que você escreveu para o Fórum de Segurança Pública em 2022 foi mencionado um dado da PNAD Contínua em que 1 a cada 45 agentes de segurança faziam bicos. Esse dado é totalmente irreal, correto?
Sim, absolutamente. Colocamos lá para basicamente ilustrar as dificuldades de mensurar o tamanho efetivo desse segmento de segurança privada. O que se medir são as pessoas que declaram a sua ocupação em pesquisas como a PNAD Contínua, mas se sabe que os policiais não declaram suas ocupações em pesquisas dessa natureza porque é atividade irregular, ainda que tolerável dentro das instituições policiais, já que é tido como uma maneira de reduzir a pressão sobre as próprias corporações por aumento de salário, insatisfação, etc.
Agora, quando há denúncia os comandos precisam reagir, se um caso vai parar na imprensa, ganha repercussão pública, o comandante não tem alternativa a não ser fazer valer as normas e punir administrativamente o policial que comete desvio. Os policiais sabem disso, e por isso não declaram.
A legislação deveria prever a possibilidade de o policial fazer esse tipo de serviço de segurança privada nas horas de folga?
Depende de como isso for regulado, controlado. Temos experiências mundo afora que admitem policiais como players do mercado de segurança privada. De que forma? As próprias agências policiais é que vão agenciar esse serviço. No Brasil, temos uma experiência similar a essa, nessas operações do tipo operação delegada que se tem em São Paulo. O policial, no horário de folga, presta um serviço de segurança para a prefeitura. Se regula por aí, é um caminho interessante.
Precisamos reconhecer que isso é um fato, e a grande questão é regular essa atividade para evitar um mercado paralelo, sem norma, que seja absolutamente danoso para a sociedade, como é o caso do Rio de Janeiro. Esses mercados de proteção se organizaram no Rio prestando serviço para o crime, e é isso que a gente tem que evitar a qualquer custo.
Nas grandes capitais, São Paulo e Rio, por exemplo, a maior parte dos policiais morre fora do seu horário de serviço. Eles matam mais e morrem mais fora do seu horário de serviço, e boa parte da vitimização dos policiais fora do horário de serviço tem a ver com o segundo emprego. Isso as pesquisas também não conseguem captar.
Com frequência, vemos nos meios de comunicação notícias do tipo “o policial estava passando pelo posto de gasolina, viu o assalto, reagiu e foi morto”, mas na verdade o policial estava lá prestando serviço de segurança particular. Como o bico é atividade irregular, ninguém diz que o policial estava lá fazendo o bico, porque se disser a família dele perde direito a seguro de vida, indenizações etc.
Também é um problema de segurança pública, na medida em que se o policial não descansa no seu intervalo, vai trabalhar cansado. E o policial cansado com arma na mão é um perigo para a sociedade. É um grande desafio regular essa atividade, de modo que me parece fundamental, sim, discutir como as corporações podem regular a participação dos policiais no mercado.
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Mas não há risco de conflito de interesse, uma vez que a segurança pública feita por esses agentes pode ser colocada em segundo plano, justamente para haver possibilidade de se oferecer a solução privada oferecida por ele?
Idealmente, segurança pública e privada deveriam estar separadas, com responsabilidades divididas, atribuições divididas, de modo que não houvesse zonas de sobreposição e conflitos de interesse. O problema é que a realidade é diferente. Os policiais estão presentes amplamente nesse mercado, e os conflitos de interesse estão dados, e da pior forma possível
Na mesa tem de ser colocado um combo de alternativas. A primeira é valorizar melhor a carreira dos policiais, porque se quer reduzir o bico, precisa de fato valorizar mais a carreira dos policiais. O segundo ponto é mexer nas escalas de trabalho, em que muitas vezes o policial trabalha 12 horas, folga 24, trabalha mais 12 e depois folga 42.
As escalas são organizadas de tal maneira que são favoráveis à presença dos policiais na segurança privada. Se for para regular essa atividade, também precisaria discutir isso. Só que alterar a escala pode significar ter de aumentar o efetivo da segurança pública, para dar conta de todos os turnos.
Precisa, sim, regular a participação dos policiais prestando serviço de segurança. Em alguns Estados a Polícia Militar presta serviço de segurança para clubes de futebol. É um bom exemplo de como a própria polícia pode também atuar prestando serviço de segurança, agenciando os policiais para prestar serviço de segurança, com o cuidado de preservar escalas de trabalho, o interesse público, o efetivo que precisa ser preservado, e, sobretudo, nos locais que mais demandam a ação da polícia.
Em que contexto surgiu a segurança privada no País?
Oficialmente, esse setor surge no fim dos anos 1960, 1969, no contexto da guerrilha urbana contra a ditadura militar, que fazia ataque às instituições financeiras. O aparato repressivo de Estado, para se especializar na repressão a essas organizações, obrigou bancos e instituições financeiras a terem de se responsabilizar pela sua própria segurança. O primeiro registro que tem oficial desse setor no Brasil data desse período. É claro que o setor de segurança privada existia antes, com seguranças, guardas, vigias patrimoniais em instituições das mais variadas, mas, regularmente o setor surge nesse contexto.
De lá para cá, como mudou a legislação brasileira?
Esse decreto de 1969 e suas normas ficaram vigentes até 1983, quando foi aprovada a Lei 7.102, que existe até hoje. Essa legislação consolida o setor de vigilância patrimonial de instituições financeiras, e vai, enfim, dar nova estrutura organizacional para a fiscalização, para o controle da atividade. O Ministério da Justiça é que, a partir de 1983, assume a responsabilidade por fazer a fiscalização e controle dessas empresas. Antes; isso ficava a critério da Secretaria de Segurança Pública (de cada Estado), do Banco Central. O controle de armas era feito pelas Forças Armadas, o Exército.
Isso atrapalhava as empresas que tinham interesse em prestar serviços para instituições financeiras, que estavam à margem do Estado. Havia a demanda por legislação específica sobre segurança privada. A legislação de hoje surge com foco ainda em instituições financeiras, embora já na década de 1980 esse setor de segurança privada já estivesse se diversificando - a vigilância patrimonial de outros tipos de estabelecimento já vinha ocorrendo.
A partir de 1995, com a nova legislação, a Polícia Federal é quem assume a regulação e o controle dessa atividade. E esse é o marco legal que a gente tem até hoje.
A lei basicamente reconhece os serviços de escolta armada e segurança pessoal privada, e na área de vigilância patrimonial, introduz uma modificação fundamental: em vez de estabelecimentos financeiros, passa a considerar na redação estabelecimentos públicos ou privados. Abre o leque de possibilidades para que a vigilância patrimonial exista em outras atividades. Em todo esse processo, a legislação sempre vem a reboque de uma mudança que ocorre na maneira como a segurança é demandada e provida na sociedade.
Nas últimas décadas houve a consolidação de condomínios fechados. Com o avanço da tecnologia, há monitoramento de câmeras por todo canto. Há startups que se dedicam a fazer segurança privada. Todas essas atividades estão submetidas a essa lei?
Não estão. Há muitas atividades, e o Brasil tem uma regulação da segurança privada cuja amplitude é estreita, na comparação internacional. Isso quer dizer que muitas atividades de segurança privada não são reconhecidas pela legislação federal. E uma das principais é a que vem motivando a reforma da lei. É isso que se chama de vigilância eletrônica, as atividades que envolvem o uso intensivo de tecnologia.
Essas tecnologias já começam a aparecer nos anos 1990, e no fim daquela década já há demanda por reformular a legislação para reconhecer as mudanças no setor e que, portanto, fossem mais atuais. Isso não ocorre, então há um ‘gap’ enorme na legislação para cobrir o segmento de vigilância eletrônica.
Há outros ‘gaps’ também que nunca estiveram na mesa de discussão de reforma da legislação, mas que são regulados nos outros países, como é o caso da investigação privada, o serviço de detetive particular. Várias outras legislações, mundo afora, reconhecem essas atividades como atividades de segurança privada, mas no Brasil isso não é reconhecido.
Outra atividade que aparece com destaque já no final dos anos 1990 e crescem a partir dos anos 2000 são as atividades de consultoria em segurança. Há todo um mercado estruturado e organizado na prestação de serviço de consultoria em segurança, avaliação de riscos, formulação de planos de segurança - também não é reconhecido.
Outra atividade importante são as atividades de gerenciamento de risco. São essas empresas que vão fazer basicamente a gestão de risco de outras empresas que produzem produtos ou transportam produtos que são bastante visados pelo crime.
O que é regulado no Brasil, na verdade, é a vigilância patrimonial intramuros. Só que aqui a gente já vai passar a régua e colocar dentro do controle da Polícia Federal algumas atividades e deixar de fora muitas outras. Toda atividade de vigilância patrimonial feita em via pública, por guardas noturnos, vigias e rondas, Brasil afora não estão sob a regulação do controle da Polícia Federal.
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Condomínios que põem cancela na rua ou se reúnem para pagar segurança noturno não são incluídos na lei. Como as empresas empregam essas pessoas?
Como isso não é atividade de segurança privada, a Polícia Federal simplesmente não está preocupada com esse tipo de atividade, a não ser que envolva uso de arma, etc., que daí implica em outras infrações e crimes. É uma atividade que ocorre à margem dessa legislação federal e da regulação e do controle da Polícia Federal.
O que trava uma mudança ou modernização na legislação?
Precisamos diferenciar aqui duas coisas para entender a regulação desse setor. Quando fala da legislação, é uma lei que precisa ser votada pelo Congresso, depois ser regulamentada pelo Executivo. Outra coisa são as normas infraconstitucionais. São importantes porque vão ditar o funcionamento cotidiano da segurança privada.
Essas normas são baixadas pela Polícia Federal e têm atualizações mais constantes. O problema é que a legislação infraconstitucional, que ganha vida por meio de portarias institucionais normativas e outros atos administrativos da Polícia Federal, precisa estar enquadrada dentro da legislação maior.
O que de fato não mudou desde 1983, exceto pelas emendas em 1994 e 1995, é a legislação. É difícil responder, mas basicamente o que acontece é que no Brasil há mudanças legislativas relevantes quando o Executivo está interessado. Não havendo interesse por parte dos atores chaves, a mudança legislativa só ocorre se tiver muito consenso no tipo de mudança e se tiver mudança que não implique muito conflito.
Outro conflito tem a ver com a entrada de capital externo nesta área de transporte de valores. Temos empresas multinacionais que atuam nessa área, mas elas não querem que outras entrem nesse mercado. É uma postura absolutamente protecionista, que inclusive despertou a oposição e o parecer contrário ali da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado.
Segurança privada no Brasil é uma atividade amadurecida?
Sobre regulação, há um problema, um vácuo. O que é coberto é bem regulado no Brasil, e quando compara as atividades de vigilância que são reguladas em relação aos outros países, há uma regulação abrangente, bastante exigente. Não é trivial entrar no mercado de segurança privada controlado pela Polícia Federal. Os donos das empresas precisam comprovar uma série de requisitos, os trabalhadores também, há bastante controle, há bastante cuidado com a formação, com o treinamento.
O problema do Brasil da regulação dessa atividade tem a ver com a fiscalização, a fiscalização é problemática. E a gente tem um problema de cobertura, várias atividades de segurança privada simplesmente não são reguladas e controladas. Deste ponto de vista, o Brasil não está amadurecido.
Olhando para o mercado, para além da regulação e do controle, ele é muito heterogêneo, ele é um mercado altamente complexo, altamente profissional em algumas áreas, e um mercado absolutamente pouco profissional, predatório, perigoso, com uma zona cinzenta enorme em outras áreas.
Essa zona cinzenta envolve a participação dos policiais, prestando serviços de segurança, sobretudo para o crime, vendendo proteção para os bicheiros, para diversos tipos de máfia, então é absolutamente complicado isso no Brasil.
Desse ponto de vista o Brasil, se compara com o mercado europeu, o americano, não encontra isso. Encontra isso em outros mercados, no México, na Rússia, porque lá o mercado de proteção historicamente se constituiu com o declínio do Estado soviético. O Brasil tem um problema seríssimo que envolve a participação dos policiais nesse mercado, e cuja regulação é super desafiadora.
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