Foto: Ernesto Rodrigues/AEUm dos principais pensadores sobre o peso do Estado na economia brasileira, Sérgio Lazzarini acaba de encerrar um ciclo de 20 anos de pesquisas com o lançamento no Brasil de A privatização certa - Por que as empresas privadas em iniciativas públicas precisam de governos capazes, com um debate no Insper no final de junho.
Criador de expressões que se tornaram centrais no debate sobre o tema, como “capitalismo de laços” e “campeões nacionais”, Lazzarini mostrou em seus livros anteriores que o Estado não diminuíra sua presença nas empresas após as privatizações e que esse poder criava um ambiente propício a distorções na economia - teses comprovadas posteriormente.
Agora, ele se propõe a responder a uma pergunta recorrente, feita após as duas obras anteriores: privatização é a solução para tudo? No início dessa trajetória, diz, sua perspectiva era que as soluções privadas eram melhores. Com o decorrer dos anos e após mergulhos profundos em pesquisas sobre o tema, percebeu que não há apenas o preto e o branco. “Não há resposta simples porque há prós e contras tanto na solução pública, quanto na privada”, afirma.
Há, porém, um denominador comum: os casos de privatizações de sucesso são os que têm bons governos por trás, que sabem onde está o problema, qual a meta, o que fazer e acompanham de maneira muito ativa a resolução do problema. Também que o embate aguerrido entre privatistas e estatistas serve apenas para que a melhoria nas condições de vida da população continue parada, como discorre na entrevista a seguir:
A Privatização Certa é o livro final de uma trilogia que pensa a presença do Estado na economia. Como foi essa trajetória?
Em 2003, participei de um grupo de pesquisa internacional que queria coletar dados sobre quem eram os proprietários das grandes empresas. Era o governo Lula 1 e o fim do ciclo das privatizações e imaginei que teríamos grande participação do setor privado e de multinacionais. Qual foi a minha surpresa ao detectar que havia grandes participações estatais nas empresas, principalmente de atores governamentais como BNDES e fundos de pensão. Essa pesquisa me levou a escrever o Capitalismo de Laços, que publiquei em 2010. Foram sete anos de trabalho porque houve um processo de coleta e análise de dados muito intenso. A conclusão do primeiro livro, como diz um dos capítulos, foi que “mudou tudo para não mudar nada”. Mudaram-se as estruturas (de propriedade das empresas), mas o Estado ainda permaneceu central, principalmente em função das participações minoritárias do BNDES e de fundos de pensão e com muita distribuição de recursos públicos. Termino o Capitalismo de Laços dizendo que se acendeu um sinal amarelo: não é que essas coisas são ruins per se, mas elas podem permitir distorções subsequentes.
Foi na mosca.
Sim, dito e feito. Depois veio o governo Dilma que expandiu bastante a cena estatal e houve grandes intervenções, que levaram ao segundo livro, escrito com o Aldo Musacchio, o Reinventando o Capitalismo de Estado, que pega bem esse movimento. Escrito em 2014, ele tem muita análise sobre o ciclo de expansão do BNDES e as intervenções das grandes estatais. Depois dele, as pessoas sempre me perguntavam: ‘E aí, Sérgio? O que faz? Privatiza? Não privatiza? Muda a governança?’ Eu sempre saía pela tangente dizendo que não estava querendo discutir isso, mas apenas apontando um fenômeno e seus possíveis efeitos, que podem ser positivos ou negativos, mas que estávamos vendo mais efeitos negativos naquela época. Tinha clareza, porém, de que precisava refletir melhor sobre esse tema. Juntaram-se então outros projetos de pesquisa e resolvi fazer o livro sobre essa temática.
Ele fecha um ciclo?
Sim, o Capitalismo de Laços começou com as privatizações e a ideia era mostrar o que fazer agora, já que sabemos que houve distorções, mas sabemos também que o Estado tem seu papel. Sempre procurei ter uma abordagem mais neutra sobre esse problema. Não partir do pressuposto de que necessariamente o Estado é ruim e a iniciativa privada é boa. Temos muitas evidências de que os dois têm seus problemas.
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O sr. tinha essa visão antes da pesquisa ou acreditava que as privatizações eram sempre melhores?
Confesso que sim. Quando comecei a coletar os dados, em 2003, estávamos saindo do paradigma de reformas de liberalização econômica que deixou essa ideia: o Estado é ruim e privatizações aumentam a eficiência da economia. Mas a pesquisa mostrou outra realidade.
Qual é a conclusão do livro?
As pessoas esperam uma solução simples: que se diga se a privatização é boa ou não. Não há resposta simples porque há prós e contras. O que eu consigo falar é que, para privatizar, é preciso um governo bom - e essa é a principal conclusão do livro. Paradoxalmente, as pessoas acreditam que vão se livrar de um governo ruim com a privatização, mas não é isso.
O sr. cita como exemplo a privatização bem-sucedida dos presídios do Paraná. O governo não se livrou de um problema, mas teve atuação intensa em seu acompanhamento.
Acompanhar o caso dos presídios do Paraná foi um projeto de pesquisa que me marcou muito. Visitei as prisões, as unidades públicas supervisionadas, falei com o gestor público e eles passaram os dados sem titubear. Eu falo com muitas unidades públicas e sempre há um senão, na hora de passar os dados, mesmo com a Lei de Acesso à Informação. No BNDES, comecei analisando balanços de empresas e tendo de puxar na mão, com força bruta, os empréstimos que eles tinham marcado com TJLP, a taxa subsidiada, porque eles não passavam os dados... No Paraná, os dados estavam todos abertos para que analisássemos, havia técnicos gerenciando a operação e havia um senso de atuação pública. Nas visitas, vimos prisões que funcionavam bem.
Basta transparência para que as privatizações sejam bem-sucedidas?
Tem um capítulo sobre as competências governamentais no livro. São seis: competência de formulação de política, de mobilização de liderança, de execução, de accountability (que é a transparência e prestação de contas), de colaboração interna e externa e comprometimento a um mandato. É isso o que falta nas nossas estatais. Até hoje não sabemos o que a Petrobras tem de fazer: controlar preços ou não? Se não, ficam essas discussões infinitas.
Uma pergunta que permeia todo o livro é: o que é uma privatização certa?
O caso mais didático é o das prisões. Há riscos em privatizar. Existe uma crença de que, caso um gestor privado assuma uma prisão, ele negligenciará ações, certamente de direitos humanos, aos detentos. Mesmo quem não gosta muito de direitos humanos, enfrentará a realidade de que, caso não se recapacite os presos, a situação continuará a mesma e ele continuará pagando impostos para resolver o problema. Por outro lado, o ente privado vai querer sempre lucrar, com o menor custo possível. Isso aconteceu nos EUA. Houve um grande escândalo no qual os juízes começaram a receber propinas das empresas privadas (que tinham concessões de prisões) para mandar menores de idade às prisões. Eles precisavam aumentar os lucros e os juízes simplesmente mandavam crianças às prisões.
Ou seja: a iniciativa privada não é perfeita.
Sim, sempre há riscos - e para evitá-los é preciso bons governos. Se não tiver uma Caixa Econômica Federal, por exemplo, quem vai suprir o crédito habitacional à baixa renda? Podemos ter um banco privado que receba repasses de subsídios, mas é preciso um ente público monitorando e garantindo que o ator privado execute essas políticas. O voucher educacional é o exemplo preferido dos libertários que querem tirar o governo da educação: vamos dar vouchers para as famílias colocarem alunos em escolas privadas. No Chile, quando isso aconteceu, as escolas passaram a selecionar alunos de famílias que tivessem um pouco mais de renda, que seriam mais fáceis de gerenciar. O Estado do Chile teve de entrar para regular mais os processos, com a criação de metas. Podemos falar com certeza que, na decisão de privatizar, é preciso ter bons governos - e aí tanto faz se a gestão é pública ou privada. Com um bom governo, que sabe onde está o problema, qual a meta e o que fazer, fica menos importante ser privado ou público.
Como assim?
Vi isso claramente num projeto que fiz com a Accenture, no qual acompanhamos projetos bem e mal sucedidos em vários países. A variável mais se mostrou associada ao sucesso foi a presença de bons governos. Menos se ele era privado ou público, mas se tinha um bom governo.
Mas um dos efeitos que se busca com as privatizações não é reduzir os custos do governo?
É possível ter melhorias em duas variáveis: eficácia e inclusão. Eficácia é o ganho social que estou tendo, dividido pelo seu custo. Ou seja, quantos alunos são formados e estão aprendendo pelo custo do sistema. Já a inclusão é prestar serviços para as camadas mais vulneráveis e que não têm acesso a eles - porque é muito fácil incluir apenas as famílias mais abastadas. Os bons governos vão promover ambas porque são objetivos de políticas públicas. Em saneamento, por exemplo, a questão não é só se o privado vai conseguir reduzir custos em relação às estatais que operam no sistema, mas se haverá finalmente a universalização do sistema, que é a inclusão.
O que significa o modelo da teoria dos jogos que o livro apresenta?
É uma formalização acadêmica, que traz um modelo de teoria dos jogos para mostrar como a supervisão pública pode funcionar. No caso das prisões, por exemplo, pode haver um prestador de serviços privado e um supervisor público. Mas o que garante que o ente privado não suborne o supervisor público para fazer vista grossa à má gestão? Desenvolvemos um modelo para explicar isso. Para funcionar, primeiro temos de ter um cargo público destacado para função de supervisão, com salário extra que faça a diferença e que o servidor sinta, em caso de perda. É argumento de teoria dos jogos. Ao mesmo tempo, é preciso haver monitoramento externo, com organizações não lucrativas, a mídia e outros acompanhando. O modelo do livro formaliza essa ideia.
Outra conclusão é que a sociedade precisa parar de demonizar os serviços públicos e buscar um meio termo em relação à privatização total, não?
O argumento do “privatiza tudo” e “toda estatal é ruim” é um desserviço para quem quer privatizar.
Por quê?
Porque ele trava o debate. Quando quem não acredita na participação privada encontra o argumento de incredulidade em relação ao estatal, não há debate, diálogo ou ponto de articulação. Mas, se a abordagem for: ‘há uma oportunidade de trazer investimento privado e entendemos que há riscos, que serão tratados’, é um ponto de partida para o diálogo. Também cabe questionamento a quem diz que determinadas atividades não podem ser geridas pelo setor privado. Em educação, por exemplo, nunca tivemos oportunidade de ter em larga escala, por exemplo, escolas charter, geridas pelo setor privado, que recebem patrocínio do governo para atender às camadas mais vulneráveis. Não estou dizendo que precisamos mudar o sistema inteiro para isso, mas não conseguimos nem fazer um teste. Teve uma proposta para fazer isso em Goiás e os sindicatos dos professores bateram direto. Ajudei a desenhar um contrato de impacto social, que remunera o ator privado de acordo com as variáveis de desempenho social, em educação em São Paulo. O setor privado ia apoiar alunos de baixa renda para conectar as escolas com as famílias para darem um suporte de carreira para os alunos, com evidências de que poderia reduzir a evasão escolar. Propusemos um mecanismo pelo qual o governo só pagaria caso houvesse a redução na evasão. O sindicato dos professores abortou totalmente a ideia e não deixou o governo lançar o modelo, inclusive com ameaças. Se não há diálogo das duas pontas, cria-se uma situação ruim para a população.
Há uma discussão sobre a falta de escala das soluções da iniciativa privada também, certo?
A agenda ESG (da sigla ambiental, social e de governança, em inglês) promete ser a salvação do planeta, mas ela está muito focada na agenda da empresa e não na resolução de um problema. Se é necessidade da empresa, será para atender a uma questão ligada a seu modelo de negócios. Só que os problemas sociais são muito mais complexos. A empresa pode se propor a dar um treinamento tecnológico numa favela, por exemplo, mas há outros problemas anteriores a serem resolvidos, como falta de acesso à internet ou até mesmo esgoto. Falta senso de priorização. Esse capítulo com a agenda ESG é até pessimista, pelo fato de as empresas não pensarem nos grandes problemas sociais e mais na agenda delas. Na verdade, isso vai piorar o preconceito que já se tem com o setor privado, paradoxalmente, porque as pessoas pensam que são jogadas de marketing.
É preciso ter controle sobre incentivos públicos?
Há uma reflexão sobre políticas industriais em que o governo pode apoiar o setor privado para fazer novas tecnologias. É uma privatização, no sentido de o setor privado assumir certos desenvolvimentos tecnológicos com o aporte do governo. Novamente, é preciso de bons governos, porque se não será a distribuição de subsídios para campeões nacionais.
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