Garantidores de depósitos devem ser administrados pela própria indústria, sob regulação estatal

Por: Bruno Meyerhof Salama Professor na FGV Direito SP e na UC Berkeley

Há muitos anos venho defendendo em fóruns internacionais e nacionais que os garantidores de depósitos devam ser administrados pela própria indústria, sob supervisão e regulação estatal.

Uma vantagem do modelo de administração privada é a maior eficiência e agilidade diante de emergências. Em alguns países, como no Brasil, desempenham também outras funções ligadas à preservação da estabilidade financeira. Suas funções têm, portanto, grande importância para a sociedade. Mas o fato de serem importantes não significa que necessariamente devam ser administrados pelo governo.

De tempos em tempos, aparece alguém defendendo que o garantidor brasileiro – o Fundo Garantidor de Créditos, mais conhecido como FGC – deveria ser nacionalizado. Mas isso seria um erro.

A administração privada, nos moldes que encontramos no FGC, oferece vantagens significativas em comparação com os modelos públicos. Um dos principais benefícios é a redução do espaço de interferência política nas nomeações de dirigentes. Diminuem, assim, as oportunidades para nomeações de pessoas sem as devidas qualificações para ocuparem esses cargos. O resultado é uma governança de melhor qualidade.

Uma outra vantagem importante do modelo de administração privada, particularmente no contexto jurídico e institucional brasileiro, é a maior eficiência e agilidade diante de emergências. A história recente do Fundo Garantidor de Créditos brasileiro ilustra bem esse ponto. Sua atuação é discreta, o que ajuda a preservar a confiança dos agentes econômicos e promove a estabilidade do sistema financeiro nacional. Provavelmente a mesma atuação, se desempenhada por agente público, chamaria grande atenção, o que por si só já tenderia a aumentaria significativamente o custo de se lidar com as crises bancárias.

Ao apontar dificuldades do setor público, não quero apagar o histórico de boas atuações do Banco Central diante de emergências no setor bancário. Falo aqui especialmente dos anos 90, época da realização do Proer, em que se permitiu ao Banco Central utilizar recursos públicos para reestruturar bancos em apuros.

No ambiente político de hoje, contudo, o Banco Central talvez teria mais dificuldades para pôr em prática programas daquele tipo. Há um componente simbólico importante em ter uma entidade da própria indústria bancária lidando com os problemas de solvência nessa área. Esse aspecto simbólico é outra vantagem do modelo privado que não deve ser desprezada.

Isso não quer dizer, por outro lado, que a administração privada esteja livre de riscos e problemas. A literatura internacional sobre o tema, por exemplo, bate na tecla do risco de captura regulatória, pois a indústria bancária poderia manipular o garantidor a seu favor. Aqui entra o papel do regulador estatal, a quem cabe estabelecer os parâmetros dentro dos quais os garantidores de depósitos devem operar. E cabe lembrar que a literatura também discute problemas de captura envolvendo agências públicas.

Este vídeo foi produzido durante o 2ª edição do Seminário Anual do Sistema Financeiro e Crédito: questões atuais

Também se fala, na literatura especializada, de dificuldades de compartilhamento de informações entre os agentes públicos e os garantidores privados – um problema, no geral, superdimensionado – e da limitação de fundos de que dispõe um regulador privado, que podem não ser suficientes para fazer face a uma crise de maiores proporções. Essa última advertência não é falsa, mas também não deve ser superestimada. Primeiro, porque é possível, como fazem alguns países, criar uma espécie de “cheque especial” em que os garantidores de depósitos podem “sacar” recursos do governo para fazer face a problemas de maior magnitude; e, segundo, porque crises de grandes proporções tenderão a envolver os cofres públicos de qualquer forma, seja a administração do garantidor pública ou privada.

Tudo isso quer dizer que o modelo brasileiro de garantia de depósitos está certo. O FGC é uma associação privada, sem fins lucrativos, formada por instituições financeiras estabelecidas no Brasil. O FGC foi criado como parte de um esforço para se evitar o uso de recursos públicos em eventuais saneamentos bancários, a exemplo do que acontecera com o Proer. Esse esforço vem dando certo.

É claro que a mera governança do FGC, por melhor que seja, não é suficiente para garantir a higidez do sistema bancário. O quebra-cabeça é bem mais complicado. Muita coisa já foi feita, e muita coisa ainda resta fazer. Dentre as reformas necessárias, a mais urgente deveria ser o projeto de lei que modernizará a resolução bancária no País (PLP 281/2019). O que está na mesa é uma reforma de consenso, e já passou da hora de aprová-la.

O fogo reformista, por outro lado, não deve mirar naquilo que vem dando certo. Mexer em time que está ganhando é arriscado, ainda mais quando temos tantos outros times perdendo e que demandam a nossa atenção. A boa governança do FGC, em bases privadas e que vem funcionando bem, não deve ser demolida.