Até 2015, as emendas parlamentares eram autorizadas pelo Orçamento, mas o Executivo não era obrigado a pagá-las ao longo do ano. Ficava a critério do Poder Executivo a decisão de pagar ou não. Esse arranjo dava um grande poder para o governo, que barganhava a liberação das emendas em troca do voto dos parlamentares para aprovar seus projetos no Congresso. O Legislativo era refém do Executivo.
A partir de 2015, o Congresso aprovou PECs que transformaram as emendas parlamentares em impositivas: uma vez aprovadas no Orçamento, têm obrigatoriamente de ser executadas ao longo de cada ano. Com essa decisão, o Congresso mudou o equilíbrio de poder, aumentando significativamente o poder do Legislativo e tornando-o independente politicamente do Executivo. A partir de então, se o Executivo quiser aprovar seus projetos, tem de negociar e convencer o Legislativo.
A decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) de condicionar a liberação dos recursos aprovados pelas emendas parlamentares a critérios de “transparência, publicidade e rastreabilidade”, além de ser uma interferência indevida do Supremo nas decisões do Legislativo, dificulta a liberação dos recursos na medida em que os critérios são pouco objetivos e reduzem o poder do Congresso.
Tirar o caráter impositivo das emendas parlamentares é um grave retrocesso institucional. Afinal, o Orçamento nasceu na Inglaterra no século 17 exatamente para controlar o poder do Executivo, no caso, do rei, e acabar com o absolutismo. Em uma República representativa, é por meio do Orçamento que o povo exerce seu poder de controle sobre o Executivo.
Segundo alguns analistas, a impositividade das emendas inviabiliza a governabilidade em um país no qual a estrutura partidária é extremamente fragmentada como no Brasil. Nessas condições, o Executivo não conseguiria montar coalizões estáveis, o que inviabilizaria a aprovação de um programa de governo no Parlamento.
A experiência do governo Michel Temer, que governou com o apoio do Congresso, venceu dois pedidos de impeachment e aprovou um conjunto extremamente importante de reformas estruturais, desmente essa “teoria”. O que inviabiliza a governabilidade não é a impositividade das emendas parlamentares, mas sim a tentativa de governar de forma hegemônica e autoritária, com o poder concentrado em um partido minoritário incapaz de dividi-lo com seus “aliados periféricos”.
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