Maastricht é uma pequena cidade holandesa que projeta uma grande sombra econômica. Os líderes europeus se reuniram lá em 1992 para assinar o tratado que deu origem ao euro. Sob a serenata de uma banda marcial, eles prometeram manter seus déficits orçamentários abaixo de 3% do PIB e sua dívida pública abaixo de 60%.
Os números não faziam muito sentido, e um importante economista os classificou como “numerologia fiscal”. Mas eles passaram a definir o que conta como uma política fiscal respeitável e equilibrada, mesmo fora da Europa. A China, por exemplo, tem se orgulhado de cumprir essas normas em todos os momentos. Em 2009, no auge da crise financeira global, seu déficit oficial foi inferior a 2,8%.
É surpreendente, portanto, que a China tenha violado o limite de Maastricht três vezes nos últimos cinco anos. “Medidas especiais são necessárias para circunstâncias especiais”, disse o Ministério das Finanças em 2020, após a pandemia de covid-19. Cinco anos depois, o que era especial está se tornando rotina. A China planeja aumentar seu déficit para 4% do PIB em 2025, segundo a agência de notícias Reuters.
Com a baixa confiança das famílias, o encolhimento dos investimentos imobiliários e as exportações ameaçadas pelas tarifas, a economia precisa de um impulso fiscal extra. Ao gastar mais, o governo espera incentivar outros a fazer o mesmo.
Em 8 de janeiro, a agência de planejamento da China disse que ampliaria dois esquemas de “troca” que oferecem ajuda financeira a empresas e famílias que substituem equipamentos antigos por novos. Os consumidores agora podem receber subsídios de até 500 yuans (US$ 68) para novos smartwatches, telefones e tablets. O esquema também abrangerá máquinas de lavar louça, panelas de arroz e decoração de casa. Há muito tempo o governo da China insiste que as casas são para morar, não para especulação. Agora, elas também devem ser reformadas.
Em novembro, o ministro das finanças, Lan Fo’an, insistiu que a China pode se dar ao luxo de tal generosidade, alegando que tem muito “espaço” fiscal. Será que ele está certo? Um motivo para preocupação é que o déficit oficial cobre apenas uma fração dos empréstimos públicos. Se adicionarmos as outras três contas do governo — que cobrem o seguro social, os gastos com infraestrutura com financiamento baseado em terras e as transações com empresas estatais —, o déficit provavelmente será de 7,1% do PIB em 2024, segundo a agência de classificação de risco Fitch.
Medidas ainda mais amplas são possíveis. O Fundo Monetário Internacional (FMI) calcula um déficit “aumentado”, que inclui uma grande quantidade de tinta vermelha que não aparece no orçamento. Um exemplo é a tomada de empréstimos por “veículos de financiamento” do governo local, que investem em infraestrutura e outros empreendimentos. Por essa medida, o FMI acredita que o déficit da China este ano poderá exceder 13% do PIB e sua dívida poderá chegar a quase 129%.
Quando inseridos nos modelos do FMI, esses números sugerem que o risco de estresse da dívida da China é “alto” no médio prazo. As agências de classificação de crédito também tomaram nota. O déficit (orçamentário) da China é mais do que o dobro do déficit de um país mediano com uma classificação de crédito semelhante, aponta a Fitch. Em abril, a agência afirmou que a China podia sofrer um rebaixamento. Isso poderia tornar os empréstimos mais caros para os muitos bancos e empresas estatais cujas classificações estão fortemente vinculadas às do país.
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As finanças públicas da China também enfrentam tensões de longo prazo. Com o envelhecimento da população, a parcela do PIB destinada aos gastos com pensões aumentará em cerca de nove pontos porcentuais até meados do século, estima o FMI.
A erosão das receitas do governo da China parece persistente. Elas começaram a diminuir mesmo antes da pandemia, observa Jeremy Zook, da Fitch, caindo de cerca de 30% do PIB em 2018 para aproximadamente 23% em 2024. E a China ainda não encontrou uma fonte de receita para substituir as vendas de terras, que sofreram com a queda no mercado imobiliário. Diante de tais dificuldades, o Rhodium Group, empresa de pesquisa americana, argumentou que o “espaço fiscal” da China é um mito.
Mas a margem de manobra de um governo para tomar empréstimos e gastar depende, em parte, do que está acontecendo na economia. O espaço disponível depende de quem mais deseja preenchê-lo. Se o setor privado estiver em um clima de expansão, os déficits do governo atrapalham, aumentando os custos dos empréstimos e a inflação.
A China, infelizmente, tem o problema oposto. As famílias e os empreendedores privados estão retraídos, relutantes em gastar e muito ansiosos para acumular ativos financeiros seguros. Isso deixou a economia com falta de demanda e propensa à deflação: os preços ao consumidor aumentaram apenas 0,1% em dezembro, em comparação com o ano anterior.
A ânsia do restante da economia em poupar, e não em gastar, também tornou extraordinariamente barato para o governo central se financiar. Agora, ele pode tomar empréstimos por dez anos a rendimentos de cerca de 1,6%, um recorde de baixa. Em outras palavras, o restante da economia está abrindo bastante espaço para o Estado se expandir.
A demanda pelos títulos do governo é favorecida pelos controles de capital da China, que dificultam que os investidores nacionais busquem refúgios seguros no exterior. Muitos títulos do governo são mantidos por bancos que, por acaso, são de propriedade do governo. De fato, assim como o Estado tentacular da China tem passivos espalhados por toda a economia, ele também tem uma coleção extensa de ativos.
W. Raphael Lam e Marialuz Moreno-Badia, do FMI, estimam que os depósitos fiscais no sistema bancário totalizaram cerca de 18% do PIB em 2019 (excluindo o dinheiro destinado a pagamentos de serviços). As participações acionárias do governo em empresas estatais e instituições financeiras totalizaram outros 68%. Os fundos de seguro social também detinham ativos superiores a 2% do PIB.
Quaisquer que sejam os riscos de longo prazo, o governo central tem, portanto, os recursos necessários para resgatar a economia de suas dificuldades imediatas. O FMI pediu a Pequim que acabe com a crise imobiliária da China, fornecendo mais financiamento necessário para concluir edifícios pré-vendidos, mas inacabados (ou para indenizar seus compradores).
O objetivo provável do impulso fiscal da China é reforçar a confiança das famílias, segundo Zook, da Fitch. Quanto mais as famílias gastarem de sua renda, menos o Estado terá de fazer para sustentar a demanda.
Uma retomada dos empréstimos e gastos privados pode tornar os déficits do governo mais caros e mais difíceis de sustentar. Mas também tornará os déficits menos necessários. O governo poderá, então, fazer cortes sem prejudicar a recuperação. “O boom, não a queda, é o momento certo para a austeridade no Tesouro”, disse John Maynard Keynes durante a Grande Depressão. Sua máxima orçamentária é muitas décadas mais antiga do que o Tratado de Maastricht. Ela merece lançar uma sombra fiscal ainda mais longa.
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