É possível sentir que os governos não são tão competentes quanto já foram um dia. Ao entrar na Casa Branca em 2021, o presidente Joe Biden prometeu revitalizar a infraestrutura americana. Na verdade, os gastos com estradas e ferrovias diminuíram. Um plano para expandir o acesso à internet banda larga rápida para americanos em zonas rurais até agora não ajudou absolutamente ninguém. O Serviço Nacional de Saúde do Reino Unido consome cada vez mais dinheiro e oferece um cuidado cada vez pior. A Alemanha desativou suas últimas três usinas nucleares no ano passado, apesar das incertezas sobre fornecimento de energia. Os trens do país, que uma vez foram fonte de orgulho nacional, agora frequentemente atrasam.
Você também pode ter notado que os governos estão maiores do que já foram. Enquanto em 1960 os gastos estatais pelo mundo desenvolvido eram equivalentes a 30% do PIB, agora estão acima de 40%. Em alguns países, o crescimento do poder econômico do Estado tem sido ainda mais dramático. Desde meados dos anos 1990, os gastos governamentais do Reino Unido subiram seis pontos porcentuais do PIB, enquanto os da Coreia do Sul aumentaram dez pontos. Tudo isso levanta um paradoxo: se os governos são tão grandes, por que são tão ineficazes?
A resposta é que eles se tornaram o que pode ser chamado de “Leviatãs Pesadões”. Nas últimas décadas, os governos supervisionaram uma enorme expansão nos gastos com direitos. Como não houve um aumento correspondente nos impostos, a redistribuição está deslocando gastos em outras funções do governo. Isso, por sua vez, está prejudicando a qualidade dos serviços públicos e das burocracias. O fenômeno pode ajudar a explicar por que as pessoas pelo mundo desenvolvido têm tão pouca fé nos políticos. Isso também pode ajudar a explicar por que o crescimento econômico pelo mundo desenvolvido é fraco pelos padrões históricos.
Os Estados Unidos, que tem alguns dos melhores dados fiscais, mostra como um governo se tornou um “Leviatã Pesadão”. No início dos anos 1950, os gastos estatais com serviços públicos, incluindo tudo, desde pagar salários de professores a construir hospitais, equivaliam a 25% do PIB do país. Ao mesmo tempo, os gastos com direitos, definidos de forma ampla, eram um pequeno item, com despesas tanto em pensões quanto em outros tipos de assistência social equivalentes a cerca de 3% do PIB. Hoje, a situação é bem diferente. Os gastos do governo americano com direitos aumentaram, e os gastos com serviços públicos despencaram. Ambos igualam cerca de 15% do PIB.
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Outros países seguiram um caminho similar. Examinamos dados de PIB de longo prazo, olhando quanto os governos gastam a cada ano em benefícios sociais e transferências. Isso inclui direitos padrão, como pensões e créditos fiscais, mas também a provisão de transferências “em espécie”, como descontos em seguro saúde e ajuda com habitação. Ambos os tipos se tornaram muito maiores. Em média, entre os países da OCDE com dados disponíveis, o gasto social subiu de 14% do PIB em 1980 para 21% em 2022.
Além disso, as estatísticas convencionais subestimam a escala da mudança. Os governos acumularam fora do balanço obrigações incrivelmente elevadas para distribuir dinheiro no futuro. Adaptando o trabalho de James Hamilton da Universidade da Califórnia, San Diego, estimamos que o governo federal dos EUA fez promessas de compensações a diferentes grupos no valor agregado de seis vezes o PIB dos EUA. Além da dívida pública relatada, o Tio Sam garante os depósitos bancários das pessoas, pagamentos de assistência médica e hipotecas. Ele também precisará cumprir promessas a futuros aposentados. Na história do Estado moderno, isso representa um compromisso financeiro singularmente grande.
Parte do aumento nos gastos com direitos sociais foi inevitável. Em 2022, havia 33 milhões de pessoas com mais de 85 anos no mundo rico, representando 2,4% da população total — um aumento significativo em relação aos 5 milhões, representando 0,5% da população total, em torno de 1970. Os governos não se ajudaram ao falhar em aumentar a idade de aposentadoria: uma pessoa no mundo rico atualmente se aposenta aos 64 anos, idade similar a do final dos anos 1970. Mas teria sido difícil (e imprudente) impedir que os gastos com pensão crescessem.
Como os direitos dos idosos tendem a ser universais — nos países europeus, por exemplo, há pouca provisão de pensão privada — mais cheques estão indo para os mais ricos. Estimamos que, na OCDE, entre um quinto e um terço dos gastos com direitos sociais, em uma definição ampla, vai para os 20% mais ricos das famílias. O governo americano gasta cerca de US$ 400 bilhões, ou aproximadamente metade do orçamento do Departamento de Defesa, em transferências para o quintil de maior renda. Em 2019, uma família média no 1% superior recebeu US$ 16 mil em transferências do Tio Sam, incluindo Segurança Social e Medicare.
As transferências para a população em idade ativa aumentaram ainda mais rapidamente, tornando o sistema mais redistributivo. Em 1980, o quinto inferior dos americanos recebia transferências baseadas em teste de meios igual a um terço de seus ganhos brutos. Até o final dos anos 2010, essa figura dobrou, antes da pandemia de covid-19 elevá-la ainda mais. Um padrão semelhante é evidente no Canadá e na Finlândia, dois outros países com bons dados. Os gastos frequentemente seguem um efeito de catraca. Por exemplo, desde os anos 1970, a parcela de americanos em programas de auxílio alimentar dobrou, para uma em cada oito pessoas. Em recessões, o número de beneficiários sobe como um foguete; depois, cai como uma pena.
De forma geral, os governos se tornaram mais generosos em tempos de dificuldade. Durante a pandemia, eles distribuíram dinheiro para trabalhadores e empresas afetadas, bem como para muitas que continuavam operando quase normalmente. Ao longo da crise energética de 2022, muitos governos jogaram a cautela ao vento. Até mesmo o governo alemão, historicamente entre os mais econômicos, destinou 4,4% do PIB para medidas protegendo domicílios e empresas de seus efeitos. Mais recentemente, alguns perderam o controle. Na Itália, um projeto para incentivar proprietários a tornarem suas casas mais sustentáveis saiu do controle, com o governo até agora distribuindo apoio no valor de mais de € 200 bilhões (ou 10% do PIB).
Nirvana nórdico
Um aumento nos gastos com direitos sociais não é necessariamente um problema se os governos conseguirem se financiar de maneira adequada e eficiente. A economia tradicional diz que o custo social da redistribuição vem dos incentivos distorcidos que impostos e gastos sociais podem criar. Estes não podem ser julgados apenas pelo tamanho da redistribuição — o design do sistema é o que mais importa. De fato, os países escandinavos há muito sustentam grandes Estados ao lado de economias de mercado prósperas, em parte financiando a redistribuição com altas taxas de IVA, um dos impostos menos distorcivos, e mantendo baixos os impostos sobre o capital, que são particularmente prejudiciais ao crescimento.
Mas, nos últimos anos, os políticos preferiram agir como se gastos extras pudessem ocorrer com pouca ou nenhuma nova tributação de qualquer tipo. Dos anos 1960 aos anos 1990, a arrecadação de impostos, como parte do PIB do mundo rico, cresceu de maneira constante. Desde os anos 2000, ela mal cresceu. Um banco de dados de reformas tributárias mantido pelo FMI, com a última atualização em 2018, sugere que enquanto nas décadas de 1970 e 1980 as reformas eram divididas igualmente entre aumentos de receita e cortes de receita, as mais recentes têm focado em cortar impostos.
Até 2022, cerca de 85% das reformas nas bases de imposto de renda pessoal dos países ricos causaram sua redução, enquanto apenas 15% as ampliaram. A maior reforma da última década foi o enorme corte de impostos do presidente Donald Trump em 2017. Nem Trump nem Kamala Harris, a indicada democrata, prometem uma governança fiscal prudente nos próximos anos. Na medida em que os governos atuais implementam medidas para aumentar a receita, eles tendem a adotar soluções engenhosas. Segundo nossos cálculos, em 2022, os governos federal, estadual e local americanos arrecadaram US$ 80 bilhões em multas, taxas, impostos punitivos e acordos — quase três vezes mais, em relação ao PIB, do que nos anos 1960 e 1970.
Políticos que falham em aumentar as receitas enfrentam duas escolhas. Uma é manter grandes déficits fiscais: este ano, os governos do mundo rico terão um déficit agregado de 4,4% do PIB, mesmo com a economia global em boa forma. Outra é financiar benefícios mais generosos fazendo cortes em outras áreas. A demanda por serviços públicos cresceu enormemente. Ainda assim, em 2022, um país rico médio gastou 24% do PIB neles, o mesmo que em 1992. O emprego no setor público, como parcela do total, tem diminuído desde o final dos anos 1990. Tudo, desde a saúde provida pelo Estado até educação e segurança pública, foi afetado.
Outra função histórica do governo — agora em declínio — era fornecer uma burocracia eficiente. É difícil medir isso quantitativamente, mas os pesquisadores tentaram. Dados produzidos pelo Berggruen Institute, um think-tank, e pela Universidade da Califórnia, em Los Angeles, combinam medidas objetivas, como receita tributária, e medidas subjetivas, como percepções de corrupção, para criar uma medida transnacional de “capacidade estatal”. No grupo do G7, das economias avançadas, essa medida está caindo. O mesmo acontece com o “índice de administração pública rigorosa e imparcial”, produzido pelo V-Dem, outro think-tank, que ilustra até que ponto os funcionários públicos respeitam a lei.
Os efeitos do declínio da capacidade estatal aparecem em todo lugar. Alguns são pequenos. Nos EUA, o tempo de espera entre um projeto residencial receber permissão para construir e o início da construção duplicou desde os anos 1990. Construtores enfrentam longos tempos de espera enquanto preenchem formulários e conferem requisitos. No Reino Unido, os tribunais de emprego estão enfrentando enormes atrasos devido à falta de juízes, com audiências sobre tudo, desde demissão injusta até discriminação racial, agora agendadas para tão longe quanto 2026. Há cinco anos, o site do escritório de passaportes da Austrália dizia que o tempo de processamento de um pedido era de “três semanas”; dois anos atrás, dizia “até seis semanas”; no ano passado, dizia “mínimo de seis semanas”.
Os governos também parecem menos dispostos e capazes de realizar grandes projetos. É praticamente impossível imaginar que o Empire State Building pudesse ser construído em um ano — e, no entanto, nos anos 1930, foi. Além disso, ao longo do século 20, os governos investiram tanto dinheiro quanto intelecto em ciência, pesquisa e desenvolvimento, buscando mudar o crescimento econômico para uma marcha mais alta. Iniciativas como a DARPA, realizada nos EUA para criar e disseminar tecnologias inovadoras, deram uma ideia da escala das ambições dos governos. Nos anos 1950 e 1960, governos, incluindo os da Alemanha e Japão, construíram milhões de unidades de habitação pública e milhões de quilômetros de estradas e ferrovias.
Agora, os políticos apenas querem sobreviver de um dia para o outro. Os gastos com soluções de curto prazo têm precedência sobre projetos longos e difíceis. Biden enfatiza sua política industrial, que supostamente deveria reviver os empregos industriais e reduzir a dependência americana em relação à China. Na prática, os desembolsos fiscais associados à política são triviais. Em outras partes do mundo rico, o investimento público diminuiu consideravelmente, enquanto os governos cortaram departamentos de pesquisa e desenvolvimento. Através da OCDE, o Estado agora responde por menos de 10% do total dos gastos com pesquisa e desenvolvimento, uma mudança significativa em relação à norma do pós-guerra. Os governos não são mais os celeiros de inovação. Quase todos os desenvolvimentos recentes em inteligência artificial emergiram do setor privado.
Quando se trata de reformas que impulsionam o crescimento, como ajustes nas leis trabalhistas, os governos quase perderam completamente o interesse. Um artigo publicado em 2020 por Alberto Alesina da Universidade de Harvard, e colegas do FMI e da Universidade de Georgetown, mediu reformas estruturais, como mudanças nas regulações, ao longo do tempo. Nas décadas de 1980 e 1990, políticos em economias avançadas implementaram muitas reformas. No entanto, pelos anos 2010, isso havia estagnado. De acordo com nossa análise de dados do Projeto Manifesto, as medidas de partidos políticos na OCDE estão focadas em crescimento pela metade do que estavam no início dos anos 1980.
Os Leviatãs podem não permanecer lentos para sempre. Rodar grandes déficits para financiar pagamentos de transferência se tornará, eventualmente, caro demais ― países como Grécia e Itália descobriram isso nos anos 2010. Em algum momento, populações, cansadas do fraco crescimento econômico e serviços precários, podem exigir que os políticos façam algumas escolhas difíceis. Então, de novo, os Leviatãs lentos serão formidáveis. Grupos de interesse estão enraizados, incentivos familiares se aplicam e é mais fácil viver para o curto prazo. O sistema tem vida própria./Tradução de Rodrigo Turrer
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