O pesquisador e ex-consultor americano David Osborne, de 66 anos, é uma das principais autoridades internacionais em reforma e inovação na administração pública. Nesta entrevista ao Estado, Osborne, que foi conselheiro do ex-vice-presidente Al Gore, no governo Clinton, e do ex-primeiro-ministro britânico Tony Blair, diz como é possível melhorar a qualidade dos serviços públicos em meio à crise fiscal. Ele afirma também que os líderes políticos têm de ter coragem para promover as reformas necessárias no setor público e dá a sua receita para superar a resistência do funcionalismo às mudanças.
Hoje, há uma forte crítica em relação aos políticos e ao governo no Brasil e em outros países. Há também um grande ceticismo quanto à perspectiva de promover mudanças no setor público. O que o senhor pensa sobre isso? É possível mudar essa percepção? Acredito que isso tem a ver com fatores econômicos ligados à globalização e com o desempenho da burocracia estatal. Nas democracias desenvolvidas, acreditamos que é possível melhorar os serviços entregues aos cidadãos de forma sensível, mas é uma tarefa muito difícil, que requer uma liderança corajosa. Nos Estados Unidos, o ex-presidente Bill Clinton e o ex-vice-presidente Al Gore passaram oito anos tentando melhorar a burocracia federal. Conseguiram obter algum sucesso nisso e ampliaram a confiança no governo de forma considerável. Mas o comportamento pessoal do presidente Clinton (que se envolveu num escândalo sexual com a estagiária da Casa Branca Monica Lewinsky) acabou prejudicando muito as reformas. Ainda assim, em algumas áreas, como a educação pública, houve melhorias significativas - e, quando isso acontece, os cidadãos respondem e a confiança nos líderes políticos melhora.
No Brasil, o governo federal tem um grande déficit orçamentário e muitos Estados e municípios estão atrasando pagamentos a fornecedores e até para o funcionalismo por causa do "rombo" fiscal. Como é possível melhorar os serviços públicos nessa situação? Muitos governos passaram por situações semelhantes e conseguiram superá-las, quando seus líderes enfrentaram o problema. No Reino Unido, nos governos de Margaret Thatcher e Tony Blair, houve grandes mudanças. Nos anos 1990, o Canadá estava gastando mais de 35% do orçamento só para o pagamento dos juros da dívida pública. Aí, eles realizaram grandes reformas para equacionar uma terrível situação fiscal e conseguiram restaurar, em boa medida, a confiança no governo. O que torna isso tão difícil é que essas decisões normalmente sofrem oposição de quem será afetado por elas, como os funcionários públicos. Agora, se você gasta mais do que arrecada, mais cedo ou mais tarde terá de cortar gastos, o que significa, muitas vezes, cortar o emprego - e os sindicatos de servidores lutam contra isso. Há também a oposição dos que recebem benefícios do Estado. Nos Estados Unidos, temos uma terrível crise no nosso sistema de saúde para os aposentados. Não há como garantir o custeio do sistema atual no futuro. Mas muitos desses beneficiários são eleitores e os nossos líderes têm receio de mexer nisso. O que nós precisamos é que os nossos líderes tenham a coragem de tomar decisões duras para enfrentar o problema.
Na prática, o que é possível fazer para conseguir entregar mais para a população com os recursos disponíveis? Há várias possibilidades. Há mais de uma década, meus sócios e eu, numa pequena empresa de consultoria, a Public Strategies Group, que não existe mais, desenvolvemos uma forma muito bem sucedida politica e economicamente de avaliar os resultados do orçamento, que foi registrada no livro The Price of Government. Em resumo, funciona assim: primeiro, os líderes definem as prioridades e podem checá-las por pesquisas e grupos de discussão, para ter certeza de que selecionaram os pontos certos. Em geral, são coisas óbvias, como desenvolvimento econômico, educação, mobilidade, saúde, meio ambiente. Depois, eles avaliam os resultados dos diferentes programas financiados pelo governo e os classificam de acordo com a relação custo/benefício. Ao final, cruzam-se as duas informações e decide-se quanto da receita total deve ser empenhada para obter os resultados desejados, de acordo com a importância relativa de cada programa. Os gastos são realizados de cima para baixo e quando o dinheiro acaba simplesmente deixa-se de financiar os programas menos efetivos. É uma forma simples e lógica de fazer isso, que leva em conta as prioridades da população.
Precisamos cobrar responsabilidades de todos os órgãos públicos pelos resultados que entregam
Que outras medidas podem contribuir para o governo conseguir entregar mais com menos? Outra maneira de fazer isso - e uma das mais rápidas - é ampliar a competição no setor público. Em vez de só usar servidores públicos para oferecer determinado serviço, você pode levá-los a competir com empresas privadas que desenvolvem a mesma atividade. Isso já foi feito muitas vezes, em diferentes áreas do serviço público, e permite a obtenção de melhores resultados por um preço menor. O governo, obviamente, tem de medir a performance das empresas e ter certeza de que elas estão entregando o que prometem. Tem de penalizá-las caso tenham desempenho ruim e até cancelar o contrato quando for o caso. Em alguns setores, você pode distribuir vouchers ao consumidor, para ele comprar o serviço do fornecedor que desejar, que é outra forma de criar competição. Na área de habitação popular, sempre funciona melhor quando o governo oferece diferentes opções, em vez de dizer "você tem de morar aqui". O mesmo vale para a área de educação.
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Em geral, há pouco espaço para inovação no setor público. O que se pode fazer para mudar isso? É muito importante também desregulamentar o setor público. Todas as vezes que alguma coisa dá errado, nós colocamos novas regras no lugar e nunca mais as retiramos. Os órgãos públicos e os servidores, ao menos nos países com os quais estou mais familiarizado, estão totalmente amarrados. Muitas vezes, é por bons motivos, como a tentativa de conter a corrupção. Mas nós precisamos desamarrá-los, tirar algumas das regras existentes hoje. Temos de descobrir como criar maior transparência, para conter a corrupção e detectá-la com mais facilidade e ao mesmo tempo dar ao funcionalismo o espaço para inovar. Hoje, as pessoas não podem usar seu bom senso por causa de todas essas regras. Não é de estranhar que, com frequência, a produtividade no setor público seja muito baixa. Temos de "empoderar" os servidores com a desregulamentação dos órgãos públicos. Agora, só podemos fazer isso se eles forem responsáveis pelos resultados que obtêm e se houver transparência real para não praticarem a corrupção impunemente. Precisamos cobrar responsabilidades de todos os órgãos públicos pelos resultados que entregam e criar prêmios e sanções, incluindo seu fechamento e a demissão de funcionários que estiveram fazendo um trabalho ruim ou forem corruptos.
Qual é a sua opinião sobre o pagamento de bônus para os melhores servidores, como acontece no setor privado? Acredito que é uma boa medida e pode ajudar, mas seu poder costuma ser superestimado. Politicamente, é muito difícil dar bônus elevados no setor público. Eles tendem a ser bem baixos. Além disso, a cultura do setor público é de que todas as pessoas sejam tratadas da mesma forma. Quando você começa a dar bônus para alguns servidores dispara todos os tipos de sentimento sobre injustiça. Então, o que eu defendo é o pagamento de bônus para organizações e para equipes e não para indivíduos, porque você quer ver as pessoas trabalhando juntas, para fazer o seu melhor. Se, num time de seis ou oito pessoas, por exemplo, duas não estão trabalhando direito, com certeza as demais vão colocar esses dois na linha ou tentar tirá-los do grupo, se isso significar que vão perder o bônus. Em geral, as equipes se autodisciplinam quando há recompensas em jogo. Na minha visão, o pagamento de bônus para equipes é provavelmente a melhor forma de pagar bônus no setor público.
Se você trabalha num órgão público e sabe que tem emprego pelo resto da vida, por que vai trabalhar duro?
No Brasil. há uma grande resistência dos servidores a mudanças, como a avaliação de performance e a administração por resultados. Como superar essa resistência? A melhor forma de ultrapassar essa resistência é criar uma ameaça externa, por meio da competição. Se você trabalha num órgão público e sabe que tem o monopólio do serviço, emprego pelo resto da vida e ninguém nunca vai tirar isso de você, por que vai trabalhar duro? Por que vai e preocupar? Mas, se você trabalha num órgão público, como uma escola, e sabe que há competidores lá fora, incluindo organizações privadas administrando escolas públicas, que estão fazendo um trabalho melhor que o seu ao educar as crianças, como acontece hoje em diversas cidades dos Estados Unidos, ficará preocupado com a possibilidade de ser substituído e perder seu emprego. Isso deixará você estará altamente motivado. Aí passará a ser do interesse dos servidores mudar as coisas. É o que a experiência mostra.
Nos últimos anos, o senhor tem se dedicado ao estudo da área educacional nos Estados Unidos. Pode explicar melhor como esse novo sistema de concorrência entre as escolas públicas funciona? É o que chamamos de charter schools. São escolas públicas operadas geralmente por organizações sem fins lucrativos, que fazem contratos de cinco anos com os municípios. Elas têm muita autonomia, são controladas de forma descentralizada, mas podem ser cobradas se estiverem fazendo um trabalho ruim. Se, depois de cinco anos, as crianças estiverem ficando para trás, podem ser até fechadas. O operador pode sersubstituído por outro. As charter schools estão tendo um desempenho muito melhor que as nossas escolas tradicionais. Um estudo feito em 41 cidades americanas mostrou que os estudantes das charter schools estavam aprendendo 50% a mais por ano. Em outras palavras, estavam conseguindo mais meio ano de aprendizado a cada ano letivo, em comparação com estudantes com demografias similares, mas de escolas públicas tradicionais. Então, você usa a competição e cobrança por resultados em benefício da população. As escolas permanecem públicas, têm de acolher todas as crianças. Se elas têm lugar para 500 crianças e 1.000 candidatos, precisam fazer um sorteio. Não podem escolher seus estudantes nem forçar a saída dos que elas não querem. Em Nova Orleans, que adotou esse modelo totalmente, 100% dos estudantes estão em charter schools. A cidade começou isso depois do furacão Katrina, que destruiu seu sistema de educação, em 2005, e teve a mais rápida melhora de desempenho na educação pública de todo o país.
O que o senhor pensa sobre o uso de vouchers nas escolas públicas? É uma boa solução também? Acredito que esse sistema tem um grande problema. É muito difícil do ponto de vista político, ao menos na nossa cultura nos Estados Unidos, dizer para os pais que o governo dará um voucher para os seus filhos, para eles poderem "comprar" educação, mas que não poderão gastar um centavo a mais do que receberem. Politicamente, isso seria impossível nos Estados Unidos. Como os pais amam suas crianças, os que tiverem condições vão acrescentar recursos e comprar uma escola mais cara para elas. Então, ao final, isso será como o mercado de casas ou de carros, estratificado por nível de renda. Haverá escolas Mercedes, Escolas BMW, Escolas VW. Os pobres e trabalhadores irão para escolas equivalente a carros usados. As crianças vão crescer sem conhecer gentede outras faixas de renda e de outras raças. Economicamente, também vai nos machucar, porque muitas crianças não terão a oportunidade de desenvolver sua capacidade plena. Então, eu prefiro um sistema em que todos tenham oportunidades iguais, como o das charter schools.
Os países que continuarem a se apegar ao modelo de burocracia da era industrial serão muito menos competitivos
De que forma a iniciativa privada pode contribuir para melhorar a gestão pública? De muitas formas. Pode compartilhar conhecimento e especialização. No setor privado, a melhoria dos processos de trabalho, com o sistema de gestão de qualidade total, é altamente refinada. A ideia de "empoderar" os empregados para melhorar de forma contínua o processo de trabalho é muito desenvolvida. Quando o presidente Bill Clinton foi governador do Estado de Arkansas, ele recrutou um executivo de uma empresa privada para ensinar os servidores do Estado como fazer a gestão de qualidade total. Mas mais importante que isso é o setor privado empurrar politicamente essas reformas que criam governos da era da informação, que criam competição e responsabilidade por resultados, e tudo o mais de que falamos. Não é suficiente só ensinar as organizações públicas como fazer melhor. Temos de mudar o ambiente no qual elas funcionam, porque, se o monopólio for mantido, se a performance não tiver consequências, você pode ensinar o que quiser, mas não conseguirá alcançar mais que uma melhoria marginal. As consequências podem ser positivas ou negativas. Nós precisamos mais das positivas, precisamos de prêmios, mas, se você tiver organizações em que ninguém pode ser demitido, a possibilidade de que elas sejam organizações de alta performance são muito, muito baixas. Se essas pessoas souberem que seus empregos estão garantidos independentemente de qualquer coisa, elas simplesmente não vão se esforçar como deveriam. Nós temos de poder dizer para as equipes que elas estão tendo um desempenho muito ruim, que seus competidores estão tendo uma performance muito melhor e que nós vamos fechar a organização e dizer "desculpe, mas vocês estão demitidos".
Na arena global, que casos o senhor considera como modelos na área de administração pública? Em nível nacional, eu diria Cingapura, Reino Unido e, Nova Zelândia. Eles são considerados de alta perfomance pela maioria das pessoas. Você tem de olhar também para outros níveis de governo. Nos Estados Unidos, a cidade de Nova York passou 20 anos nas gestões de Rudolf Giuliani e Miachel Bloomberg conseguindo melhorias dramáticas nos serviços públicos. Outras cidades, como Indianópolis, também são consideradas como modelo.
O senhor acredita que, com todas essas mudanças, podemos dizer que está surgindo uma nova forma de administrar o setor público? Com certeza. Muitos acadêmicos nomearam isso de "nova administração pública". Nós herdamos uma forma de organizar o setor público da era industrial, de cem anos atrás. Mesmo há 50 anos nós não tínhamos a tecnologia de informação de que dispomos hoje. Nossa força de trabalho não era muito educada e a burocracia baseada na hierarquia era o modelo que se considerava o melhor, mesmo no setor privado. Mas hoje estamos na era da informação e a mudança é muito mais rápida. Temos essas tecnologias que tornam todos os tipos de coisas possíveis. A informação pode ser compartilhada ampla e rapidamente. Nos Estados Unidos, temos uma força de trabalho melhor educada no setor público. Nossas culturas estão mudando. Como o setor privado ofereceu muito mais escolhas, as pessoas querem isso nos serviços públicos também. As expectativas da população mudaram, ao menos nos Estados Unidos. Tudo isso está levando as instituições públicas a mudar. O que estamos fazendo é desenvolvendo um modelo de setor público que seja efetivo na era da informação. Acredito que é um longo e lento processo de transição, porque não é fácil, mas é também inevitável. Os países que continuarem a se apegar ao modelo de burocracia da era industrial no mundo de hoje serão países em que o padrão de vida vai cair. Serão muito menos competitivos que outros países. Agora, não queremos substituir monopólios públicos por monopólios privados. Queremos criar dinâmicas que são focadas em resultados, usando a competição, descentralizando a autoridade operacional, para aqueles que fazem o trabalho terem mais controle e ter a habilidade de inovar e entregar um melhor serviço. Os servidores tendo a autonomia de que precisam para ser efetivos, criando as diferentes dinâmicas de escolha e competição e responsabilidade por resultados.
A maioria da população quer que o setor público funcione melhor. Mas não quer pagar mais e mais e mais impostos para isso
Entre os liberais, há uma ampla percepção de que o governo drena uma grande fatia dos recursos dos cidadãos e das empresas e que o custo dos serviços que ele presta é excessivo, para a qualidade do que entrega. Por outro lado, boa parte da esquerda acredita que, para entregar melhores serviços, o governo tem de gastar mais. Como o senhor se coloca nesse debate? Eu me considero de esquerda, mas acredito que temos de entregar muito mais valor aos cidadãos pelos impostos que eles pagam, para convencê-los a apoiar o setor público. O dinheiro, é claro, é importante. Você pode obter melhores resultados se tiver mais dinheiro para gastar em quase qualquer atividade, mas especialmente na área social, como educação. Mas, se você não reformar o sistema e os órgãos públicos, a maior parte desse dinheiro será desperdiçada, ainda que possa permitir pequenos incrementos de qualidade. Minha visão sempre tem sido de que precisamos de uma terceira via. Temos de nos concentrar em reformar os sistemas e os órgãos públicos, para dobrar a produtividade e os resultados com o mesmo dinheiro. Nós já provamos que isso é possível. Ao fazer isso e ampliar a confiança no setor público, talvez possamos convencer as pessoas a gastar um pouco mais em educação pública e em ajudar os mais pobres a ter treinamento profissional e a conseguir emprego e habitação. A maioria da população quer que o setor público funcione melhor. Isso é muito importante. Mas não quer pagar mais e mais e mais impostos para isso. Então, há um grande espaço ao centro do espectro político que apoia esforços para o governo produzir melhores resultados com os mesmos recursos.
Qual o papel dos líderes políticos para implementar esse processo? A coisa mais importante que aprendi em meus trinta anos de estudo e ao escrever livros sobre essa questão é que a liderança é o elemento mais importante. Liderança é 95% do jogo. É preciso de líderes corajosos e visionários para levar as organizações para se reinventar, a uma real transformação de organizações da era industrial para organizações da era da informação. Quando você realmente quer transformar os modelos do setor público, isso demanda liderança corajosa e vigorosa e essa é a mais precioso elemento em toda essa equação.
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