Tem sido cada vez mais frequentes as interpretações de que as condições de governabilidade no presidencialismo multipartidário brasileiro teriam se deteriorado. As justificativas seriam as de que o presidente teria perdido a preponderância nas suas relações com os parlamentares, o que teria dificultado a construção e a sustentação de coalizões majoritárias no Congresso. Custos altos de gerência de coalizões, derrotas legislativas ou mesmo ingovernabilidade seriam as consequências esperadas.
A lista do que teria causado as supostas restrições ao presidente é longa: aumento da fragmentação partidária; diminuição do tamanho do partido do presidente; perda de discricionariedade do presidente na execução de emendas individuais e coletivas dos parlamentares ao orçamento; maior conservadorismo do Legislativo; aumento da polarização com um esvaziamento dos partidos de centro que deixaram de ser âncoras do sistema político etc.
Mas quais seriam as mudanças institucionais, ou seja, das “regras do jogo”, que de fato ocorreram e que acarretaram maiores restrições ao presidente para exercer seu predomínio nas relações com o legislativo?
A fragmentação partidária, por exemplo, diminuiu no governo Lula 3. A Figura 1 mostra que o número atual de partidos com representação na Câmara dos Deputados (19) e o número efetivo de partidos (NEP), fórmula que leva em conta a força relativa das legendas (9,27), são menores do que nos governos Lula 2, Dilma 1, Dilma 2 e Temer. O mesmo pode ser dito em relação ao tamanho do partido do presidente, 69 cadeiras (13,4%), maior do que em Bolsonaro e FHC 1 e igual a Temer.
A execução impositiva das emendas individuais e coletivas, ocorrida nos governos Dilma e Bolsonaro, respectivamente, criaram restrições importantes para que presidentes gerenciassem as suas coalizões. Mas a decisão da Suprema Corte de interpretar o orçamento secreto (emendas de relator) inconstitucional criou as condições para que o governo Lula 3 acabasse com a escassez de moedas de troca discricionárias de maior liquidez. Por meio de portaria interministerial, Lula centralizou no Ministério das Relações Institucionais a execução discricionária de mais de R$ 25 bilhões provenientes da metade do valor das antigas emendas de relator (R$ 9,8 bilhões), as emendas de Comissão (R$ 7,6 bilhões) e as de bancada estadual (R$ 7,7 bilhões). Assim, não é por falta de recursos financeiros que o governo não tem uma maioria sustentável.
Também se tem argumentado que o Legislativo ficou mais conservador, dificultando assim as condições de governabilidade, especialmente para um presidente de esquerda. Mas como podemos observar na linha de tendência (pontilhada) na Figura 2, a preferência mediana do Legislativo brasileiro tem variado muito pouco ao longo dos anos. Isoladamente, pode-se até considerar que a legislatura atual está mais à direita, mas algumas outras legislaturas (FHC 1) foram tão ou mais conservadoras quanto a atual.
A polarização política no legislativo com o fortalecimento dos polos e o esvaziamento de alguns dos tradicionais partidos de centro (notadamente o PSDB e o MDB) talvez seja o único elemento mais restritivo ao governo Lula 3. Afinal de contas, é muito mais difícil se negociar com um rival extremo do que com um opositor mediano. Mas é importante lembrar que embora a oposição ao novo governo Lula tenha como âncora um partido de direita, e não um partido de centro como nos seus governos anteriores, essa oposição é francamente minoritária e as derrotas que vem acumulando decorrem de indisciplinas de membros da sua própria coalizão.
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Se observarmos atentamente, portanto, a maioria das restrições que o governo Lula 3 vem enfrentando já estavam presentes em governos anteriores, muitas delas até em maior grau do que atualmente, e mesmo assim tais restrições não foram impeditivas para que alguns ex-presidentes, como FHC e Temer, conseguissem montar e sustentar coalizões majoritárias bem sucedidas, aprovando a grande maioria de sua agenda a um custo relativamente baixo.
Consequentemente, não é crível transferir responsabilidades aos fracassos e dificuldades do governo Lula 3 no legislativo a alegadas maiores restrições institucionais.
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