Victor Corrêa, professor de Administração Pública, doutor em Administração pela Universidade de São Paulo e pesquisador do Laboratório de Gestão Governamental (Lab.Gov - EACH/USP) e do Centro de Estudos de Gestão e Políticas Públicas Contemporânea (GPublic - FEARP/USP).
Fernando de S. Coelho, professor do Bacharelado e do Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo. Coordenador do Laboratório de Gestão Governamental (Lab.Gov - EACH/USP). Doutor em Administração Pública pela Fundação Getulio Vargas.
Rafael Lincoln Lisboa, gestor público da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social do Estado de São Paulo, graduado e mestrando em Gestão de Políticas Públicas pela Universidade de São Paulo. Pesquisador do Laboratório de Gestão Governamental (Lab.Gov - EACH/USP).
A invisibilidade das áreas funcionais e das funções administrativas no setor público
Cass Sunstein, membro da então administração Obama nos Estados Unidos e professor da Universidade de Harvard, tem uma concepção bastante sugestiva sobre o funcionamento do Estado: ele deve ser como um iPad; ou seja, o mais simples e amigável possível ao cidadão, facilitando o acesso às políticas públicas. Essa metáfora serve para compreendermos a importância da interface entre governo e sociedade, mas, igualmente, traz uma questão sobre o designe o deliverydos serviços públicos, isto é: como funcionam? Nenhum usuário médio sabe como um iPadopera. Nem quer saber, convenhamos! Mas na retaguarda do botão pelo qual conectamos uma variedade de aplicativos, existe um mecanismo cuja estruturação e processamento permite o dispositivo ser funcional.
No setor público, é óbvio que quando o cidadão olha para as organizações públicas ele não enxerga um iPad. Mas esse fato não quer dizer que não há uma casa de máquinas trabalhando - e muito - para traduzir as decisões políticas em ações públicas. Naturalmente que em uma crise sanitária como a do COVID-19, com impactos econômicos, sociais e políticos sobrepostos, os olhares não se voltam para os bastidores da administração pública. E falar que os afazeres no backofficedo Poder Executivo são intensos (assim como é incansável o trabalho de prestação dos serviços públicos essenciais de saúde, assistência social e segurança pública, por exemplo), pode soar estranho para o cidadão que, pelos problemas divulgados nos meios de comunicação, sempre associa a gestão pública à ineficiência e/ou corrupção - quena crise do coronavírus remete: à falta de medicamentos, equipamentos hospitalares e profissionais na área da saúde pública;à morosidade e o desencontro deinformações sobre a assistência social para as famílias de baixa renda e os trabalhadores informais; e às ilicitudes em compras públicas e desvios de recursos financeiros em contratos. Entretanto, há muitas atividades realizadas pelo setor público brasileiro com competência no enfrentamento desta pandemia que, às vezes, estão distantes da pauta da mídia e da percepção da sociedade.
No artigo que publicamos neste blog no dia 21 de abril[1], descrevemos como o contexto da pandemia oportuniza um olhar para a realidade dos pequenos e médios municípios, assimilando o funcionamento da máquina pública nessas localidades, ou seja, como a administração pública municipal e a dinâmica política local se relacionam e produzem resultados satisfatórios ou inadequados. Neste texto, por sua vez, a ideia é demonstrar as estruturas e os processos intraorganizacionais da máquina pública - denominada de casa de máquinas e representada pelas áreas-meio da gestão pública.
Academicamente, essa dimensão intraorganizacional no setor público, originária da escola clássica da administração pública, é visualizada na metáfora da máquina de Gareth Morgan (1996)[2]e estilizada na burocracia mecanicista orientada para a eficiência operacional no século XX. Todavia, na gestão pública contemporânea, com o foco nas políticas públicas e nas dimensões da policye da politics, por vezes secundarizamos à gestão governamental e de organizações públicas, de natureza técnico-gerencial, em torno das funcionalidades de recursos humanos, processos e tecnologia da informação (TI), logística e operações, compras e contratos, comunicação/marketing e finanças que instrumentalizam as políticas públicas, os serviços públicos e os programas governamentais - vide a figura, abaixo.
Do ponto de vista profissional, essa perspectiva mais centrada na casa de máquinas da gestão pública é fundamental para complementar a abordagem do sistema estrutural-político (e dos aspectos da linha de frente) das políticas públicas de saúde[3], assistência social[4], educação[5]e segurança pública[6]destacados nos artigos deste blog perante a crise do coronavírus no país, jogando luz na teia de recursos organizacionais e nas capacidades administrativas que amparam o nosso 'Estado em ação' nessa pandemia.
"Se vira nos trinta": a casa de máquinas apoiando as ações emergenciais dos governos
São inúmeros os exemplos que podem ser mobilizados para ilustrar áreas-meio da gestão pública no combate ao COVID-19 no Brasil. Alguns, talvez, sejam mais visíveis para o grande público, alvo de matérias jornalísticas e prestígio nas redes sociais; outros, porém, não são evidentes, mas, igualmente, subsidiam a continuidade da gestão de políticas públicas.
Um primeiro exemplo pode ser dado a partir da gestão operacional envolvida na montagem e gerenciamento de hospitais de campanha. Isso não é algo trivial e é posto em ação do dia para a noite, demandando decisões que vão desde o espaço físico até o descarte dos materiais hospitalares gerados. Em Boa Vista (RR) a expertise dos militares possibilitou uma pronta resposta para a situação, com estruturas que levam em consideração a sistematização de protocolos de atendimentos, passando pelo apoio logístico, como a montagem das estruturas e o atendimento do fluxo de insumos necessários ao longo do tempo. Esse know-howadvém de instituições militares que estão habituadas a fazer isso para treinamento operacional e também já atuaram em situações de calamidade, como os terremotos do Haiti e do Chile. [7]
Atendo-se às ações de tecnologia da informação, há no uso da análise de dados um importantíssimo instrumento balizador da tomada de decisão. A aplicação de big datatem sido apropriada pelos governadores tanto para projetar situações futuras, quanto para monitorar o comportamento da sociedade. No estado de São Paulo foi criado um sistema que, por meio das redes de telefonia celular, monitora o deslocamento das pessoas, gerando relatórios diários sobre o nível de isolamento social em cada município, bairro ou mesmo rua, gerando informações para subsidiar as tomadas de decisões sobre a quarentena.
Observando-se, em adição, alguns procedimentos que parecem simples, como a aquisição de testes rápidos para o COVID-19, pensemos sobre os processos logísticos e quantos departamentos foram envolvidos para a sua disponibilização em um município no interior. Há um esforço transversal, que abarca as áreas de compras, desembaraço aduaneiro, gestão da qualidade e distribuição, até que esse produto alcance as unidades de saúde. Os 700 mil testes comprados pelo Governo do Estado de São Paulo, da Coréia do Sul, por exemplo, exigiram desde o trabalho do setor jurídico, com pareceres sobre os procedimentos relacionados à lei de licitações, até as diligências das áreas responsáveis pelos processos de transporte, armazenagem e distribuição dos materiais, seguindo à risca as normas adequadas para conservação e uso adequado do produto. Um erro em qualquer uma dessas fases poderia comprometer um investimento na casa dos RS 100 milhões e incapacitar que o setor da saúde atendesse os pacientes.
Jogando luz na reorganização de serviços, é possível olhar para o esforço por salvar vidas que não estão acometidas com o coronavírus, mas que podem ter a situação de vulnerabilidade social agravadas nesse momento. Como manter o atendimento aos moradores em situação de rua? Qual estratégia para o fornecimento de refeições e kitsde higiene? Como monitorar os casos dessa população? Esses serviços sociais não podem parar. Para tanto, todo um setor governamental teve que repensar suas ações, tais como: a compra e utilização de equipamentos de proteção, novos procedimentos para abordagem e transporte de cidadãos, mudanças no ambiente dos abrigos, ou seja, uma série de ações para não deixar de assistir, e ao mesmo tempo resguardar a vida de todos. No início de abril, a Secretaria Nacional de Assistência Social emitiu nota técnica orientando a reorganização de serviços, prezando pela sua continuidade em todo território nacional. Em Recife (PE), por exemplo, foi elaborado um mapa da vulnerabilidade, uma parceria do poder público com diversas instituições não governamentais, apoiando as novas estratégias. Agora, e se algum morador de rua for diagnosticado e não precisar de internação, o que fazer? Como mandá-lo para a casa que, na verdade, não existe? Em Betim (MG), a título de ilustração, um abrigo emergencial foi criado para acolher pessoas em situação de rua diagnosticadas com COVID-19, mas que não necessitam de internação hospitalar.
Já em relação à gestão de recursos humanos, a pandemia tem exigido um esforço de mão dupla: por um lado, há órgãos públicos que devem afastar servidores do grupo de risco, trabalhar em esquema de escala ou teletrabalho. Por outro, na área da saúde, por exemplo, há a suspensão de férias, aumento dos plantões e remanejamento de pessoal para cobrir áreasprioritárias. Os dois movimentos garantem a continuidade dos serviços, cada qual com suas especificidades, que devem ser contempladas pela gerência de pessoal. Deste modo, tanto as condições para o teletrabalho, bem como aquelas para que haja a realização de horas extras, devem ser pensadas e fornecidas! Na linha de capacitação para as novas realidades, no estado do Rio de Janeiro, por exemplo, a Fundação CEPERJ disponibilizou aos servidores públicos o Curso Introdutório ao Teletrabalho como suporte para as ações; já na UFPel é ofertado um curso para produção de vídeos didáticos, voltado ao atendimento da demanda de professores da rede básica que estão se adequando para a oferta do ensino à distância durante o período de isolamento social.
A nova realidade do trabalho remoto exige ainda novas ações, como uma boa comunicação do governo com os servidores e com a sociedade. Na perspectiva interna, a estratégia governamental deve ser disseminada entre seus servidores, de modo que todos conheçam as novas práticas, as ferramentas disponibilizadas e os novos processos definidos. Em Campo Grande (MG), a juíza da Comarca realiza reuniões virtuais periódicas como forma de alinhar o discurso, estimular a produtividade e definir os ritmos de trabalho. Em relação à comunicação com a população, novas práticas também devem diminuir a distância entre Estado e sociedade, seja com comunicados via SMS, como tem feito o Governo Federal, seja via redes sociais, como as postagens da prefeitura de Maceió (AL), que também se disponibiliza para atendimentos via WhatsApp. O trabalho da comunicação também se faz presente no esforço governamental de manutenção da segurança pública. Há uma série de evidências, não apenas no Brasil, de aumento dos casos de violência doméstica. Em Curitiba (PR), por exemplo, os canais de denúncia são amplamente divulgados nas redes sociais com informações/dicas para que as mulheres vítimas utilizem a saída aos mercados para pedir ajuda.
Para finalizar, citamos as modificações necessárias em um serviço essencial que ninguém quer nem pensar sobre, mas que é imprescindível: o funerário. Infelizmente, Bérgamo (ITA), Nova York (EUA) e Guayaquil (EQU) já sentiram os reflexos da avalanche de vítimas, necessitando improvisar ações para atender a demanda por translado de corpos e sepultamento. Na cidade de São Paulo (SP), por exemplo, há um trabalho intenso para evitar tais impactos: mapeamento da capacidade de armazenagem de corpos nos hospitais públicos, quebra do monopólio do serviço funerário, protocolos para o transporte de corpos e a realização de velórios, compra de urnas e gavetas, abertura de valas nos cemitérios municipais e contratação de material e mão de obra. Enfim, uma série de ações elaboradas e executadas por equipes multidisciplinares visando minimizar os efeitos mais drásticos da crise, que já fez mais de 1.100 vítimas na cidade até esta data.
Em suma, esses exemplos - que nem de longe esgotam o rol de ações da casa de máquinas da gestão pública em tempos de pandemia - explicitam projetos e atividades adaptativas das áreas-meio dos governos e das organizações públicas. Óbvio que, frente aos desafios, algumas vezes a resposta pode não ser a "ideal", mas a possível em um panorama que requer decisões rápidas e ações emergenciais.
Ademais, nesse cenário é esperado que surjam casos de abuso e mau uso dos recursos públicos (desvios de verbas públicas e superfaturamento em licitações), como os denunciados em Aroeiras (PB) e os sobrepreços dos respiradores adquiridos pelo estado do Amazonas. Para esses casos, sim, a função administrativa de controle está muito bem organizada (Tribunais de Conta, Ministério Público, dentre outros órgãos) para coibir e combater tais práticas. Contudo, há de se ter o cuidado para não criminalizar tudo que aparenta estar errado, ter sensibilidade para compreender as ações em cada contexto e também disseminar as boas práticas.
Concluindo, o olhar para a casa de máquinas da gestão pública deste artigo trouxe à baila o copo meio cheio da gestão governamental, as soluções e inovações surgidas em diversos pontos do território nacional diante da COVID-19, sobretudo no nível subnacional e oriundas do seio da burocracia pública. Muitas dessas iniciativas são gestadas por equipes de trabalho formadas por servidores de áreas-meio (burocratas de médio escalão e funcionários públicos operacionais) que têm experiência de longa data no trato de suas funções: memória administrativa, rotina de trabalho e conhecimento dos processos - ingredientes que, às vezes, as orientações 'gerenciais' advindas de empresas de consultoria e sugestões aventadas por atores distantes da máquina pública desconsideram.
[1]https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/e-quando-os-casos-de-covid-19-de-fato-avolumaram-se-no-interior-do-brasil
[2]Autor do best-seller"Imagens da Organização".
[3]https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/atencao-basica-e-profissionais-de-saude-a-ponta-de-lanca-no-combate-a-epidemia-do-covid-19/
[4]https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/a-assistencia-social-e-a-pandemia-contribuicoes-de-uma-politica-relegada/
[5]https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/os-impactos-da-covid-19-nas-politicas-publicas-da-educacao-basica/?utm_source=estadao:whatsapp&utm_medium=link
[6]https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/o-coronavirus-e-os-impactos-para-a-seguranca-publica/
[7]https://www.defesa.gov.br/noticias/67424-hospitais-de-campanha-ampliam-combate-ao-coronavirus
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