Bruno Lazzarotti Diniz Costa, Professor Coordenador do Observatório das Desigualdades da Fundação João Pinheiro (FJP). Doutor em Sociologia e Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
Carla Bronzo, Professora e Pesquisadora da Fundação João Pinheiro (FJP). Doutora em Sociologia e Política pela UFMG
Marcos Arcanjo Assis, Professor e pesquisador da Fundação João Pinheiro (FJP). Mestre em Administração Pública pela FJP e doutorando em Ciência Política pela UFMG
Matheus Arcelo Fernandes, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, atuando na Fundação João Pinheiro (FJP). Mestre em Administração pela UFMG
"Uma coisa é pôr idéias arranjadas, outra é lidar com país de pessoas, de carne e sangue, de mil-e-tantas misérias... Tanta gente - dá susto de saber - nenhum se sossega: todos nascendo, crescendo, se casando, querendo colocação de emprego, comida, saúde, riqueza..."
João Guimarães Rosa, em "Grande Sertão: veredas"
O tema das desigualdades sociais vem ganhando grande visibilidade no debate público internacional, na mesma medida de seu agravamento nos países centrais neste século. Altos níveis de desigualdade desafiam nosso senso de justiça e de equidade, mas, além disto, têm consequências disruptivas sobre vários âmbitos da vida social: comprometem a mobilidade social e a coesão e tendem a estar associados a maiores níveis de violência, corrupção e instabilidade no desenvolvimento econômico.
Além disto, os desdobramentos recentes em vários países vão tornando claro que a manutenção de níveis muito altos de desigualdade em sociedades modernas estará sempre associada a conflitos violentos e à opressão, repressão e violações de direitos. Até mesmo a sustentabilidade da democracia, que nada mais é do que a tradução institucional do princípio da igualdade política, vê-se comprometida em um cenário de desigualdades disseminadas. Como resultado da quase inevitável transformação de desigualdades sociais em desigualdade política, emergem atores com poder de veto, quando demandas mais intensas por redistribuição (mesmo moderadas) alcançam as instituições políticas. Ou seja, desigualdades intensas e persistentes são obstáculos poderosos à democracia e à efetividade dos direitos humanos.
Pois bem, a questão que se coloca em seguida- e talvez a mais difícil - é: o que fazer? É possível enfrentar a desigualdade? Existem alternativas disponíveis para isto? E quais as condições necessárias para viabilizar estas estratégias? Para algumas destas questões, o debate e a experiência acumulada no Brasil e no mundo fornecem respostas bastante claras e consensuais; para outras, há muito dissenso e outras ainda dependem de escolhas e de algum tipo de concepção sobre o que é justo. Em todos os casos, envolvem mais do que engenharia social ou somente mudanças no plano das nossas consciências individuais; isto é parte importante das respostas, mas o enfrentamento efetivo à desigualdade envolve também a construção de arquiteturas de proteção social, além de maiorias sociais e políticas e sempre uma boa dose de conflitos, acordos e negociação. Discutimos estes temas no capítulo final do livro "Desigualdade para Inconformados", recentemente publicado (download gratuito no endereço https://lume.ufrgs.br/handle/10183/213590). Este artigo reproduz, de maneira resumida, parte da discussão contida no livro, para cuja leitura convidamos a todos.
Ainda que as desigualdades sejam muito diversas, pode-se utilizar a desigualdade econômica para ilustrar parte dos desafios envolvidos no seu enfrentamento. Esta tem apresentado comportamento variado entre países e também ao longo do tempo. Por exemplo, como indica estudo da CEPAL, de 2019, a América Latina, a região do mundo que apresenta os mais altos índices de desigualdade econômica, experimentou redução desta desigualdade no início deste século por mais de uma década. Já a partir de 2015, esta tendência se modifica na maior parte dos países da região, que apresentam estagnação ou piora nestes indicadores, como no caso do Brasil. Por outro lado, Oliver Blanchard e Dani Rodrik (2019) sumarizaram que, na maior parte das economias avançadas, a tendência deste século tem sido de um preocupante agravamento da desigualdade, tanto da renda quanto da riqueza, afirmação compartilhada por autores das mais diversas tendências teóricas (Piketty, 2014). No entanto, a intensidade do aumento da desigualdade variou muito entre os países, sendo bem mais intensa, por exemplo, nos Estados Unidos do que na Europa, com diferenças significativas também entre os países europeus. Estas trajetórias tão distintas demonstram que o comportamento da desigualdade é resultado de escolhas políticas e sociais que as sociedades fazem em diferentes circunstâncias. São escolhas limitadas pelas condições históricas, econômicas, externas e culturais específicas de cada contexto e, especialmente, pela correlação de forças e distribuição de poder entre grupos e interesses, as quais se materializam em políticas públicas e a partir da posição assumida pelo Estado como provedor de bem-estar social.
Isso quer dizer que governantes e cidadãos dispõem de alternativas políticas e institucionais para reduzir ou mitigar a desigualdade. Em um seminário internacional a respeito do tema (Blanchard e Rodrik, 2019), Lucas Chancel, economista francês, enfatizou este ponto, notando que a desigualdade aumentou bem menos naqueles países que apresentam sistemas tributários mais progressivos, instituições trabalhistas fortes (como sindicalização mais alta e salário mínimo significativo) e que garantem transferências sociais mais generosas, bem como acesso mais amplo a serviços de saúde e educação. Quais seriam, então, os meios que os países dispõem para lidar com a desigualdade? Vamos, portanto, nos concentrar aqui na dimensão econômica da desigualdade: mercado de trabalho, renda, riqueza, acesso a bens, serviços e infraestrutura.
A maneira como Rodrik e Blanchard (2019) organizam a "caixa de ferramentas" para enfrentar a desigualdade é bastante didática e intuitiva, como exposto no quadro 1, adaptado a partir de suas formulações abaixo.
Quadro 1: Meios para enfrentamento das desigualdades de renda
| Em que etapa do processo econômico | Em que segmento de desigualdade se quer intervir | ||
| Topo | Médio | Baixo | |
| Pré-distribuição | Reforma agrária, reforma urbana, taxação de heranças e grandes fortunas | Investimento público em educação superior, ações afirmativas para ingresso no ensino superior. | Políticas de criação de capacidades: saúde, educação, renda mínima universal, reforma agrária, reforma urbana. |
| Distribuição | Regulação; leis e políticas antitruste, teto salarial | Políticas para produção de "bons empregos"; leis de regulação e equilíbrio nas relações entre capital e trabalho; garantia e proteção da sindicalização; mesas setoriais de negociação trabalhistas; direcionamento da mudança tecnológica, ações afirmativas no acesso ao emprego, garantias de paridade em remuneração e cargos | Salário mínimo, políticas de garantia de emprego, qualificação, Micro Empreendedor Individual/MEI, crédito para agricultura familiar, programa de aquisição de alimentos. |
| Pós-distribuição | Imposto sobre grandes fortunas, tributação progressiva, imposto progressivo sobre heranças, teto previdenciário. | Previdência social, seguro desemprego, salário educação, PisPasep, Crédito Habitacional, desconto no IR para saúde e educação. | Transferências (BPC, etc;), políticas habitacionais (como Minha Casa Minha Vida), políticas para pleno emprego, políticas de assistência social |
Fonte: adaptado de Rodrik e Blanchard (2019)
Segundo Rodrik e Blanchard (2019) as alternativas políticas para lidar com a desigualdade podem, portanto, ser organizadas a partir de dois critérios. Em primeiro lugar, leva-se em conta o segmento da distribuição que será objeto da intervenção pública, ou seja, sobre quem se quer atuar: algumas políticas são voltadas para favorecer os segmentos de renda mais baixa, como as políticas de desenvolvimento de capacidades e políticas de transferência de renda e apoio à agricultura familiar. Outras são voltadas para apoiar setores médios os quais, mesmo não tendo privações intensas, podem enfrentar situações de vulnerabilidade ou ter suas oportunidades ou mobilidade limitadas: é o caso das políticas que buscam garantir bons empregos ou mesas de negociação trabalhista, os programas de crédito educativo ou ainda aquelas iniciativas que preveem algum tipo de desconto nos impostos para os gastos em saúde e educação. Finalmente, há as iniciativas que procuram enfrentar a desigualdade mirando o topo da renda e da riqueza. Por exemplo, tetos salariais no serviço público, limitações na remuneração de executivos ou tetos previdenciários visam evitar ou mitigar a concentração excessiva de renda nos níveis mais altos. Tributação progressiva sobre renda, propriedade e heranças, impostos sobre grandes fortunas e sobre lucros e dividendos, por sua vez, não apenas procuram mitigar a concentração no topo, mas enfrentam a desigualdade pela redistribuição, pois podem financiar políticas como saúde, educação, habitação, que beneficiam os estratos mais baixos.
Uma segunda dimensão refere-se ao ponto do processo econômico em que se quer intervir. As políticas centradas no estágio da pré-produção são aquelas que procuram alterar os recursos com que as pessoas ingressam na força de trabalho, como saúde e escolaridade, ativos como terra ou renda, ou ainda aquilo de que dispõem sem que decorra diretamente de seu trabalho ou esforço, como herança.
Já as intervenções sobre o estágio da produção procuram alterar os preços relativos e os incentivos associados às decisões econômicas dos diferentes agentes - empresários, empregadores, governos, consumidores, trabalhadores. É o caso de defesa da concorrência, crédito subsidiado a pequenos agricultores (como o Pronaf), leis de proteção a pequenas e médias empresas. Podem incidir também o poder de barganha e as chances dos diferentes atores: políticas de salário mínimo, proteção ou incentivo à sindicalização, ações afirmativas nas empresas, entre outras.
Por fim, temos o foco no estágio pós-produtivo, mais conhecido, em que as políticas procuram redistribuir a riqueza e a renda gerada no estágio da produção. É o caso de tributação progressiva ou taxação de grandes fortunas, transferências sociais como seguridade e previdência, benefício de prestação continuada, entre outros.
Importante mencionar que esses diversos dispositivos para redução das desigualdades não são isolados e é relevante compreender como os diferentes instrumentos interagem uns com os outros e com outros âmbitos da vida social. Os estudos sobre o Programa Bolsa Família no Brasil, por exemplo, apontam vários destes efeitos: a distribuição de recursos na base da pirâmide de renda, além dos efeitos diretos sobre as condições de vida dos beneficiários, contribui para dinamizar a economia e ativar o comércio local de vários pequenos municípios, que geralmente é constituído de microempreendedores ou pequenas empresas. A opção por colocar preferencialmente as mulheres como titulares do benefício contribui para aumentar a autonomia e o balanço doméstico de poder, o que é muito importante para combater a desigualdade de gênero, tão persistente ainda em um país machista e patriarcal como o nosso. O mesmo pode ser dito da habitação popular ou da expansão do acesso a políticas voltadas para a primeira infância, como acesso a creches e pré-escola; ou das políticas de segurança alimentar, que produzem impactos em outros âmbitos e condições de vida das famílias. Os efeitos de retroalimentação das políticas públicas são bastante evidentes e este é um aspecto importante de se levar em conta ao lançar mão das ferramentas para redução das desigualdades. Compreender tais interações pode permitir intervenções em um setor, buscando produzir efeitos em outras dimensões da desigualdade.
A síntese não exaustiva de instrumentos registrada no quadro permite ao menos uma conclusão e levanta também várias questões. É possível concluir que, apesar de vários aspectos do combate à desigualdade exigirem inovação em termos de estratégias de intervenção pública, o fato é que já existe um repertório significativo de meios e instrumentos de políticas públicas para atuar sobre a desigualdade em diferentes níveis e espaços da vida social e econômica.
Assim, boa parte dos desafios que se colocam para a promoção da igualdade são de outra natureza. A escolha das prioridades, dos instrumentos, da intensidade e dos segmentos da população que serão beneficiados e também daqueles sobre os quais recairão os ônus do enfrentamento da desigualdade deve variar dependendo das características de cada país: a intensidade da desigualdade, a concentração fundiária, a distribuição de oportunidades, a estrutura do mercado de trabalho, o legado das políticas prévias, o peso político dos diversos grupos de interesse são exemplos de condicionantes da combinação mais viável e efetiva de ações e estratégicas.
De modo mais específico, quais focos adotar como base para uma estratégia de redução das desigualdades? Tome-se como exemplo os instrumentos de justiça tributária. A justiça fiscal e tributária é um componente central da agenda redistributiva e existem vários instrumentos para isto. Ela inclui modalidades muito variadas de mecanismos, que vão da redução ou eliminação de isenções, descontos ou subsídios, novas alíquotas (mais progressivas) para os estratos mais altos dos impostos sobre a renda, propriedade ou herança e também novo tipos de impostos ou contribuições, como impostos sobre grandes fortunas ou sobre lucros e dividendos de bancos e empresas. Escolher o(s) remédio(s) e estabelecer uma dose que não seja pequena demais para produzir efeitos nem alta demais para não deixar sequelas no paciente é parte importante do debate e requer a combinação de experimentação e aperfeiçoamento para a qual não existe receita prévia, demandando disposição para a discussão e espaço para aprendizado por tentativa e erro e levando em conta as especificidades de cada país.
O caso de imposto sobre grandes fortunas expressa este debate. Do ponto de vista normativo, há muito sentido em sua adoção. Além de todos os problemas de justiça envolvidos, o acúmulo de riqueza e patrimônio tende a ser subaproveitado como gerador de dinamismo econômico e é em si mesmo um fator que retroalimenta a concentração de renda e riqueza. Sua implementação prática, porém, é objeto de muito questionamento do ponto de vista legal. Questiona-se se não haveria bitributação ou maiores riscos de evasão de divisas, bem como evasão e elisão fiscal, por exemplo. Assim, em países que exploraram bastante as possibilidades de redistribuição pelos mecanismos tributários mais consolidados, a experimentação de novas alternativas é uma estratégia mais atrativa. Em um país como o Brasil, a discussão é menos óbvia.
De um lado, a magnitude impressionante da concentração de renda e riqueza no Brasil recomendaria que lançássemos mão de todos os instrumentos disponíveis de redistribuição e justiça tributária. De outro lado, o Brasil tributa pouco e de maneira pouco progressiva as heranças; o imposto de renda apresenta muito poucas faixas e isenta lucros e dividendos; jatinhos e iates não pagam IPVA. Ou seja, há ainda muito espaço para tornar nosso sistema tributário mais progressivo e justo valendo-nos dos instrumentos já disponíveis. Por outro lado, do ponto de vista de uma disputa política desigual e de um debate público difícil, a nitidez do foco em grandes fortunas reduz o espaço para a manipulação sobre o enquadramento impopular de "aumento de carga tributária do brasileiro" e permite a discussão mais clara da dimensão ética e de justiça distributiva da política tributária, ou seja, politizar a desigualdade.
Além disto, a discussão sobre os focos das ações de redução das desigualdades deve levar em conta os estratos de renda e grupos sociais que devem ser considerados prioritários para serem beneficiados pelas diferentes iniciativas, bem como aqueles que têm melhores condições de arcar com os possíveis custos. Claro que, quando se discute redistribuição de renda, o sentido geral desta redistribuição tem que ser de setores com condição econômica mais alta para aqueles de renda mais baixa, mas exatamente em quais pontos da distribuição? Que tipo de distorção se quer corrigir?
Por exemplo, os Estados Unidos têm experimentado uma redução intensa da participação no total da renda tanto da metade mais pobre da população quanto dos setores médios (os 40% intermediários), acompanhada do aumento da concentração nos 10% e, especialmente, no 1% de renda mais elevada. Ou seja, neste caso, corrigir a evolução da desigualdade implica identificar e estancar os mecanismos de transferência de recursos para o "topo do topo" (o que certamente implica reverter as diminuições recentes de impostos sobre os ricos) e que a redistribuição deve beneficiar não apenas os mais pobres, mas também parte dos setores médios (o que pode incluir a ampliação de programas sociais, a consolidação de sistemas públicos de saúde, mas também a criação de bons empregos e políticas de expansão do acesso aos níveis mais altos de escolaridade). Na Europa, por sua vez, apesar das grandes diferenças entre os países, a perda relativa dos mais pobres foi menos intensa do que nos EUA, devido ao ainda significativo Estado de Bem-Estar Social destes países e aos vários mecanismos de proteção social.
Já a situação do Brasil é distinta, porque o país combina uma concentração muito elevada nos níveis muito altos de renda e riqueza com condições concretas de vida muito precárias - quer dizer, pobreza e extrema pobreza - nos níveis mais baixos. Além disto, deve-se levar em conta que a tributação no Brasil apresenta um peso grande sobre impostos indiretos e que as alíquotas de imposto de renda para os mais ricos são comparativamente baixas, além de tributarmos pouco capital, lucros e dividendos. Isto significa que a prioridade aqui é "elevar o piso" das condições de vida e que o custo para isto deve se concentrar nos estratos muito altos de riqueza e nos ganhos financeiros e de capital. Dito de outra forma, se transferirmos renda do professor para o gari, provavelmente a desigualdade total (medida pelo índice de Gini, por exemplo) diminuirá; aliás se apenas retirarmos renda do professor e deixarmos o resto intocado, a distância que separa o professor do gari (ou seja, a desigualdade), também se reduzirá. O que o país tem que se perguntar é se é este tipo de redução da desigualdade, que deixa os mais ricos intocados, que se está buscando. Foi este tipo de redução das desigualdades que a última reforma previdenciária promoveu, pelo menos no que se refere ao Regime Geral da Previdência Social.
É preciso deixar claro que estes são raciocínios hipotéticos e abstratos sobre distribuição de custos e benefícios, que não consideram um conjunto importante de limitações e especificidades que se impõem para as decisões, que vão desde questões legais, federativas e - especialmente - as desigualdades e assimetrias de poder entre diferentes grupos na sociedade, que é de fato, o terreno onde o jogo se decide. O ponto aqui foi demonstrar que existe já um repertório de instrumentos de políticas públicas para o enfrentamento da desigualdade. As autoridades públicas e a sociedade escolhem os rumos de ação constrangidos por trajetórias históricas e econômicas, por experiências culturais, por concepções de justiça e pela disputa por interesses e poder.
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